2013年11月20日國務(wù)院常務(wù)會議，決定建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2014年11月24日國務(wù)院公布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，該條例已于2015年3月1日施行。從時間跨度看，這項制度已經(jīng)快吆喝兩年了，按照工作計劃，今年下半年實現(xiàn)信息平臺上線試運行，2016年基本完成數(shù)據(jù)整合建庫，2017年基本建成覆蓋全國的信息平臺。但是，正是這樣一項被看作是改變中國地產(chǎn)行業(yè)和投資格局的不動產(chǎn)登記制度，步履蹣跚。從全國來看，市、縣級不動產(chǎn)登記職責(zé)和機構(gòu)整合工作嚴重滯后，導(dǎo)致不動產(chǎn)統(tǒng)一登記“統(tǒng)而不一”，其根本的原因是這項制度的頂層設(shè)計有問題。

1、 二十多年“兩個和尚各抬各的水吃”。全世界不動產(chǎn)登記都是進一個窗口，發(fā)一個房地產(chǎn)證，唯有我們中國人浮于事，非要一個證掰兩半，一個房產(chǎn)證、一個土地證分別辦理，這個畸形的體制已經(jīng)有二十多年的歷史，建設(shè)部負責(zé)發(fā)房產(chǎn)證，國土部負責(zé)發(fā)土地證，到城市這一級分別由房產(chǎn)局和國土局各自負責(zé)，這是全世界絕無僅有的怪事。全世界都是由一個部門管理，而我們的政府非要讓兩個部門重疊管理，兩套人馬，兩個登記信息系統(tǒng)，兩個權(quán)屬檔案中心分別運作，交易當(dāng)事人進兩個門，辦兩個證，加大成本，降低效率，讓老百姓多花錢、多跑腿，辦兩個證，還容易出差錯，被不法分子鉆空子。好在，兩個證由兩個部門各自獨立封閉管理，雖然苦了老百姓，罵娘聲不斷，但是多年形成“兩個和尚各抬各的水吃”的格局，城市這一級房產(chǎn)和國土兩個部門各自封閉，各干各的事，各發(fā)各的證，互不扯皮，二十多年倒也相安無事。

2、“兩個和尚各抬各的水吃”要改為“兩個和尚共同抬水吃”。雖然“兩個和尚各抬各的水吃”不扯皮，但畢竟辦兩個證不僅成本高，勞民傷財，不便于政府建立統(tǒng)一的登記信息平臺，現(xiàn)在國務(wù)院要求對發(fā)證和房地產(chǎn)市場實施統(tǒng)一管理，這個改革的方向是對的。遺憾的是改革的頂層設(shè)計出了問題：將中央部級(住建部和國土部)和地方縣以上城市的房地產(chǎn)管理體制搞得上下一般粗、一刀切，忽視了如何讓改革在基層更接地氣。在中央部級層面，國土資源部和住建部并不不直接承擔(dān)登記業(yè)務(wù)，扯皮扯在上面，與老百姓無關(guān)。但到了下面城市這一級，天天辦證的人門庭若市，職責(zé)仍然扯不清麻煩就大了。這也是包括不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在內(nèi)的許多改革如鯁在喉的癥結(jié)所在。過去房產(chǎn)登記工作由住建部負責(zé)，現(xiàn)在“兩證合一”并由國土部一家主導(dǎo)，過去的房產(chǎn)登記職能要平移給國土部門。最近國土部和住建部聯(lián)合發(fā)下發(fā)“做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接”的文件，要求年底前完成不動產(chǎn)登記職責(zé)機構(gòu)整合。地方政府普遍存在顧慮，國土和房產(chǎn)兩家職責(zé)不清，地方政府不敢偏向任何一家。雖然是發(fā)一個證，登記信息中心在國土局，但卻要由兩個部門共同承擔(dān)。為防止兩個部門扯皮，兩部強調(diào)“房屋登記等不動產(chǎn)登記職責(zé)將統(tǒng)一整合到不動產(chǎn)登記機構(gòu)，房屋交易管理職責(zé)繼續(xù)由房產(chǎn)管理部門承擔(dān)。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理關(guān)聯(lián)性強，做好相關(guān)工作銜接非常重要”。這是一個典型的“兩個和尚共同抬水吃”的體制，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記需要由一個部門獨立封閉管理，如果能在一個“廟”里完成的事就不存在關(guān)聯(lián)性和相互銜接的問題，一個存在關(guān)聯(lián)需要銜接的體制往往是兩個部門若即若離，銜而不接，這個皮就永遠扯不完。

3、最好的辦法是將“兩個和尚抬水吃”改為“一個和尚挑水吃”。上述文件要求“各級房產(chǎn)管理部門強化在房屋轉(zhuǎn)讓、抵押、評估、租賃、面積管理、房屋交易檔案、房屋中介、個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)等工作，特別要做好商品房預(yù)售許可、房屋買賣合同網(wǎng)簽備案、房屋交易資金監(jiān)管、樓盤表的建立、購房資格審核、房源驗核、存量房與政策性住房上市交易管理，以及房屋抵押政策制定及監(jiān)督執(zhí)行等交易監(jiān)管具體工作，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)有序銜接”。對于房屋交易管理部門與不動產(chǎn)登記機構(gòu)分設(shè)的，還提出四項措施，即確保業(yè)務(wù)銜接順暢、實現(xiàn)信息互通共享、做好資料移交與共用、加強服務(wù)窗口建設(shè)。從這些表述可以看出，不動產(chǎn)登記工作的許多環(huán)節(jié)需要兩個部門協(xié)同完成，一個平臺兩家運用，兩家維護，資料和信息要不斷地往返穿梭，兩個部門又分設(shè)，免不了“君子各為其主”，必然產(chǎn)生摩擦和矛盾，各自心存疑慮且相互博弈，磨合的結(jié)果往往是磨而不合，“統(tǒng)而不一”，這個難題至今全國沒有一個城市解決的好。文件最后又要求：“各地要按照本指導(dǎo)意見要求，認真抓好落實。在執(zhí)行中遇到的有關(guān)情況可向國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部反映”，這句話為兩個部門扯皮留下了后患，在執(zhí)行中如果有了矛盾各找各的主，兩個部再各說各的理，免不了官司打到國務(wù)院。

現(xiàn)在“兩個和尚抬水吃”的問題還沒解決，又有許多城市添亂子，將房產(chǎn)局撤銷并入住建委，連堅守多年的上海市房產(chǎn)局也即將撤銷并入住建委，這是一種糟糕透了的體制：一方面在登記發(fā)證上搞“兩個和尚抬水吃”，職責(zé)不清;另一方面削弱了房地產(chǎn)市場的管理，這又是一個全世界都沒有的“怪胎”。目前房產(chǎn)局或住建委與國土局兩個部門貌合神離“同床異夢”，最好的做法是將房產(chǎn)局與國土局合并，成立房地產(chǎn)管理局，房地一家，把“兩個和尚抬水吃”改為“一個和尚挑水吃”，一切問題迎刃而解，這也是全世界共同的做法，登記發(fā)證和房地產(chǎn)管理都由房地產(chǎn)管理局一肩挑，不扯皮，效率高。不過據(jù)筆者所知，國土部門不喜歡這樣做，他們擔(dān)心下面的國土局被同化了，其實這個當(dāng)心是多余的，城市房地產(chǎn)管理局統(tǒng)管不動產(chǎn)登記，住建部與國土部都可以按照各自的職責(zé)指導(dǎo)下面的工作，只要城市這一級不扯皮就好辦。