在目前的條件下,不宜出臺全國統一的監管框架,可以提出一些基本的監管原則指導各地借鑒參考。中央全面深化改革領導小組第十七次會議提出強化基層改革探索,主管部門對網約車的監管也可以考慮讓地方先行試點,尊重基層首創精神,讓網約車先發展再規范,在發展中逐步規范。
“互聯網+”浪潮下的專車服務引發了監管與民意的天雷地火。在交通部《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(下稱《暫行辦法》)發布15天之后,本周,交通部發布征集情況稱,已收到各類意見3220件,主要集中在網約車是否納入監管、傳統出租車和網約車是否應當實行數量調控等10個方面。
交通部《暫行辦法》將網約車納入出租車行業監管是否合規?主管部門對網約車這種“互聯網+”服務模式的監管應該以怎樣的立場介入?對此,記者專訪了國家行政學院信息技術部主任丁文鋒教授。他認為,新規將網約車視同傳統出租車,設置行政許可存在一定的問題。在目前的條件下,不宜出臺全國統一的監管框架,可以提出一些基本的監管原則指導各地借鑒參考。中央全面深化改革領導小組第十七次會議提出強化基層改革探索,主管部門對網約車的監管也可以考慮讓地方先行試點,尊重基層首創精神,讓網約車先發展再規范,在發展中逐步規范。
網約車監管惠民不能避重就輕
近兩年,包括滴滴快車、人民優步、神州專車等互聯網化出行方式以高性價比的乘車體驗,為破解民眾打車難撕開了一道口子。作為全新的租車服務模式,網約車將何去何從引發各方關注。
對于《暫行辦法》(意見稿)的發布,丁文鋒認為可以從兩個層面來評說。首先,《暫行辦法》給了網約車合法的身份,值得肯定。再者,網約車作為“互聯網+出行服務”的典型,在出現之時就因自身的互聯網基因而擁有強大的生命力。相比于傳統的出租車服務,網約車便捷而有效地解決了乘客出行和城市交通運力信息不對稱的問題。網約車借助信息技術手段,整合車輛資源,對接駕駛員和乘客需求,相當于實現了“產銷見面”的效果,緩解城市客運“人找車、車找人”的難題。所以,對于網約車這樣一種“互聯網+”的服務形式,監管的態度就應該是包容、支持的,要為其發展亮綠燈。
丁文鋒認為,專車等網約車方便了老百姓的出行,而互聯網技術在城市交通領域的成功應用,既提高了城市交通效率,又改善了服務質量,將成為城市交通服務互聯網化的一個趨勢。在推進網約車的監管或者說合法化進程中,政府要計算的不是能從中獲得多少利益,而是要如何使其發展更加有利于老百姓。
老百姓作為出行的主體,考慮到老百姓的需求和利益應該成為監管的出發點和落腳點。網約車發展若因為所謂安全問題而因噎廢食,被監管扼殺,只會得不償失。實際上,網約車平臺要發展壯大,安全也必然是其自身監管的重點。
“新規”設定行政許可引質疑
此次交通部出臺的《暫行辦法》(意見稿)在給予網約車合法身份的同時,也為其預設了合規的“枷鎖”。
《暫行辦法》在控制出租車范圍不變的情況下,將網約車作為“可以通過網絡預約的出租車”納入其中監管,設立行政許可:出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證。這一規定引發了法律界對《暫行辦法》違法設定行政許可的熱議。
對此,丁文鋒表示,《暫行辦法》在設置行政許可上確實存在一定的問題,而且,在條件不成熟的情況下,全國各地大小城市的出租車管理情況不盡相同,不宜急于出臺這個法規。特別是,網約車作為“互聯網+出行”這樣一種全新的業態,不能用傳統的出租車管理模式和方法去管理,因為它會帶來租車流程和管理流程的革命性變化。
事實上,《暫行辦法》的性質屬于交通部出臺的部門規章,按照我國《行政許可法》,國務院部委的部門規章不能設定行政許可。根據國務院2004年412號行政法規《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》,其中予以保留并設定的500項行政許可中,第112項為出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發,具體實施機關為縣級以上地方政府出租汽車主管部門。
目前我國關于網約車的法律、行政法規都沒有設定行政許可,由各省、自治區、直轄市人大及常委會制定地方性法規進行設定,如《北京市出租汽車管理條例》、《上海市出租汽車管理條例》。因此,出自交通部的《暫行辦法》直接規定網約車相關的三項行政許難免會被質疑。
丁文鋒認為,從時機上來講,網約車監管可以讓地方先行。根據中央全面深化改革領導小組第十七次會議提出的鼓勵基層改革創新、大膽探索的精神,主管部門在宏觀上不要急于設立條條框框,可以先提出一些監管原則和精神,對接到地方基層,進行指導和共同探索,不要強求一律。
市場和民意成改革指南針
交通部網約車新規牽動著各方神經,目前還在征求意見中。顯然,市場和民意將成為這場改革的指南針。
對于網約車監管,丁文鋒認為,首先從立法上來說,對于“互聯網+”的這一類新型服務業態,監管部門應該更加注重以互聯網技術和市場導向,以此來引導競爭,這是監管立法首先需要定位和考慮的。確定了尊重市場、鼓勵競爭的前提,那么實際上很多問題都會伴隨著市場的發展,在競爭的優勝劣汰中得到解決。
通過“互聯網+”來優化新生態,促進生產、服務要素的齊備與匹配,實現跨界融合,這是“互聯網+”的一大紅利。監管部門不妨在“互聯網+”的框架內,重塑“互聯網+出行”的監管框架。從大的方面來說,這也有利于創業創新生態化自由生長,有利于以“互聯網+”推動產業經濟的轉型升級。
其次,從監管的切入點來說,丁文鋒認為一定要按照市場經濟的原則,把法律關系理順。明確約租車在提供服務的過程中,平臺起到什么作用;車輛提供者、駕駛員在其中又起什么作用。只有把各方的關系、權利、責任逐漸規范清楚,監管才變得有意義,也才能使得網約車更加健康的發展。
再者,從監管的執行上來看,丁文鋒對這一點表示了擔憂。統一的法規從交通部層層貫徹到地方,由于監管機制、體制、管理模式的固化,如果面對網約車這一新事物,各級一味的排斥,執行起來很有可能就會變味,而且這也不利于盤活城市車輛資源,推進出租車行業的轉型升級。
總體而言,對于網約車的監管,主管部門需要從立法的出發點,具體法規是否尊重民意、尊重市場規律,是否契合當前“互聯網+”發展的大勢,法規的執行力以及監管思維等方面統籌考量,把對網約車監管的指導同對出租車行業改革的指導結合起來考慮,打破利益藩籬,直面行業創新的挑戰。
我國改革開放三十多年的發展經驗表明,尊重市場經濟規律,讓市場參與主體自由競爭,有利于社會經濟的健康發展,而政府的寬容無疑能夠促進新常態下社會經濟發展的良性循環。