中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)走過(guò)30多個(gè)年頭，從企業(yè)改革的進(jìn)程上，雖然一大批以市場(chǎng)為導(dǎo)向的、股權(quán)多元化的企業(yè)正在成長(zhǎng)起來(lái)，但是，國(guó)有企業(yè)的改革還是進(jìn)行時(shí)，還存在著治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、戰(zhàn)略性調(diào)整不到位、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)利無(wú)法得到充分保障等方面的問(wèn)題。

分類(lèi)改革的提出為國(guó)有企業(yè)改革注入新活力，如何更好地進(jìn)行分類(lèi)、調(diào)整改革方向成為國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。在進(jìn)一步制定戰(zhàn)略和措施時(shí)，應(yīng)更加細(xì)化地充分考慮不同國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)，有針對(duì)性地推出措施，以更好地適應(yīng)國(guó)企進(jìn)一步發(fā)展的需要和實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的戰(zhàn)略初衷

中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)走過(guò)30多個(gè)年頭，從企業(yè)改革的進(jìn)程上，雖然一大批以市場(chǎng)為導(dǎo)向的、股權(quán)多元化的企業(yè)正在成長(zhǎng)起來(lái)，但是，國(guó)有企業(yè)的改革還是進(jìn)行時(shí)，還存在著治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、戰(zhàn)略性調(diào)整不到位、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)利無(wú)法得到充分保障等方面的問(wèn)題。2015年9月13日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。那么，對(duì)于這兩類(lèi)國(guó)有企業(yè)，應(yīng)該怎樣有區(qū)別地進(jìn)行相關(guān)改革呢？以下分別對(duì)國(guó)有企業(yè)總體、商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)和公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的改革思路進(jìn)行討論。

國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的總體思路

國(guó)有企業(yè)改革的總體思路，要牢牢把握以下幾個(gè)方面：第一，堅(jiān)持有針對(duì)性的分類(lèi)治理的原則。通過(guò)界定不同類(lèi)別國(guó)企的功能，實(shí)行分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)監(jiān)管、分類(lèi)定責(zé)、分類(lèi)考核，提高改革的針對(duì)性和監(jiān)管的有效性。第二，在為商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)和公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)制定具體戰(zhàn)略和措施時(shí)，應(yīng)該充分考慮不同企業(yè)的不同特征，有針對(duì)性地制定與其相適應(yīng)的戰(zhàn)略，做到因地制宜，因時(shí)制宜。第三，注重措施的可操作性和可行性。在國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革時(shí)，應(yīng)充分考慮中國(guó)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的特殊地位，充分認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革所遇到的困難，充分評(píng)估國(guó)企分類(lèi)改革將遇到的阻礙，將改革的措施和中國(guó)目前國(guó)企改革的現(xiàn)狀緊密結(jié)合起來(lái)，注重措施的可行性，將改革的措施細(xì)化，更好地落于實(shí)處。

進(jìn)一步推動(dòng)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革的具體措施

以國(guó)有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標(biāo)，以市場(chǎng)盈利為導(dǎo)向是商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的主要特征。數(shù)量眾多，覆蓋面廣的國(guó)有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)度高的國(guó)有大中型企業(yè)都屬于這類(lèi)企業(yè)。商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的改革方向是促進(jìn)國(guó)有股權(quán)的資本化和市場(chǎng)化，促進(jìn)企業(yè)商業(yè)活動(dòng)全面徹底地融入市場(chǎng)，這類(lèi)企業(yè)應(yīng)該完全按照《公司法》的制度規(guī)范來(lái)運(yùn)行，企業(yè)投資主體應(yīng)該多元化。具體來(lái)說(shuō)，為了更好地推進(jìn)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革，應(yīng)該具體采取如下措施：

因地制宜的設(shè)計(jì)組織架構(gòu)

對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，要依據(jù)其不同的性質(zhì)建立適合的組織架構(gòu)。按政府在國(guó)有企業(yè)中擔(dān)任的角色，可以將商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)分為國(guó)有控股和國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)。

國(guó)有控股的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，其基本特征是政府以特殊方式控制，企業(yè)既有一定的政策目標(biāo)，又有一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。因此，這類(lèi)企業(yè)有著商業(yè)的特征又有著服務(wù)的特性。對(duì)于這類(lèi)企業(yè)，未來(lái)的改革應(yīng)該在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政府監(jiān)管。在相關(guān)管理機(jī)制制定上，應(yīng)該按照現(xiàn)代公司管理的相關(guān)規(guī)范，明確經(jīng)營(yíng)者、董事會(huì)與股東三方之間的權(quán)利以及義務(wù)關(guān)系，尤其是要明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)者的職責(zé)，避免經(jīng)營(yíng)管理者的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，避免管理層超越治理層，切實(shí)保障投資人的權(quán)益。必須明確的是，全民是這類(lèi)國(guó)有企業(yè)的最終出資人或股東，為此企業(yè)必須按照股東權(quán)益最大化的原則，按市場(chǎng)原則足額按時(shí)向國(guó)家上繳股息紅利，然后國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政支出回歸全民，確保全民利益。在高管薪酬確定上，應(yīng)當(dāng)由董事會(huì)根據(jù)經(jīng)理人市場(chǎng)規(guī)律、高管貢獻(xiàn)和業(yè)績(jī)來(lái)決定，高管不應(yīng)該再享有公務(wù)員的行政級(jí)別和待遇。

而商業(yè)類(lèi)國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)，其體制機(jī)制可以依據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體領(lǐng)域和各級(jí)政府的監(jiān)管任務(wù)，在事業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)營(yíng)模式中選擇。由于這類(lèi)企業(yè)之間往往沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，因此其企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制可以按事業(yè)法人設(shè)置，與公益企業(yè)基本相同，并適當(dāng)增加經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考核內(nèi)容。這類(lèi)企業(yè)必須在滿(mǎn)足履行政府設(shè)定功能的前提下，追求有限度的保值增值，以更好地發(fā)揮其社會(huì)效益。

進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制

商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，與一般市場(chǎng)主體沒(méi)有區(qū)別，其改革方向就是建立完善的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。因此，在進(jìn)一步推動(dòng)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的改革過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率。建立健全優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)化退出機(jī)制，切實(shí)保障退出企業(yè)依法實(shí)現(xiàn)關(guān)閉或破產(chǎn)，加快處置低效無(wú)效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能。科學(xué)地界定國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其它直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。必須把商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)放在資本經(jīng)營(yíng)上，在增強(qiáng)國(guó)有資本控制力的同時(shí)，提高生產(chǎn)效率，加快國(guó)有企業(yè)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)。

加快商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革

對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范改造成股份公司，使其成為完全擺脫政府的行政干預(yù)、產(chǎn)權(quán)主體多元化、產(chǎn)權(quán)明晰化、管理科學(xué)化、所有者承擔(dān)有限責(zé)任的法人企業(yè)。加大集團(tuán)層面的公司制改革力度，積極引進(jìn)各類(lèi)投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司的整體上市。根據(jù)不同商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)占比，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、股東行為規(guī)范化、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營(yíng)體制。要把產(chǎn)權(quán)改革和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，以形成協(xié)同效應(yīng)。無(wú)論對(duì)于自然壟斷企業(yè)還是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中國(guó)有企業(yè)形成的經(jīng)濟(jì)性壟斷企業(yè)，在實(shí)行國(guó)有企業(yè)股權(quán)改革時(shí)，都要放松行業(yè)進(jìn)入管理，鼓勵(lì)形成新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。同時(shí)，推進(jìn)混合所有制改革中引入員工持股制度，堅(jiān)持鼓勵(lì)相容原則、長(zhǎng)期導(dǎo)向原則和增量分享原則，使員工與企業(yè)形成利益共同體，增加對(duì)員工的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

進(jìn)一步推動(dòng)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革的具體措施

公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)是國(guó)家保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而建立的組織形態(tài)，其主要任務(wù)是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，以是否完成國(guó)家賦予的具體政策目標(biāo)為主要考核指標(biāo)的“公共政策”導(dǎo)向。雖然這類(lèi)企業(yè)的數(shù)量有限，卻是未來(lái)國(guó)企改革中的重點(diǎn)。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的改革方向是“一企一制”“一企一法”，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該采取如下舉措：

建立事業(yè)型經(jīng)營(yíng)管理體制

由于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)所特有的公共性、非營(yíng)利性和服務(wù)性特征，公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)原則上由政府部門(mén)直接經(jīng)營(yíng)管理，經(jīng)營(yíng)體制可以仿照事業(yè)單位設(shè)計(jì)。從公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)角度來(lái)看，無(wú)論是從其目標(biāo)定位還是國(guó)企分類(lèi)改革的初衷，還是兩權(quán)的不完全分離特性來(lái)看，公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)政企分離本身并不是一個(gè)合理的目標(biāo)。因此，在公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)中，沒(méi)有必要設(shè)立股東會(huì)和董事會(huì)，可實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的管理體系可以分為三個(gè)層次：第一，經(jīng)理由政府直接任免，并以合同形式規(guī)定其責(zé)任和約束其權(quán)力，明確任職的時(shí)間和考核評(píng)價(jià)體系。第二，高管可以由經(jīng)理提名并上報(bào)政府確認(rèn)審核。第三，員工招錄完全市場(chǎng)化。但由于企業(yè)中的許多員工是在計(jì)劃時(shí)期招錄的，直接解除其國(guó)有身份有困難，因此在這類(lèi)企業(yè)改革中可以考慮通過(guò)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者簽訂有特定約束的服務(wù)合同來(lái)解決。

建立注重社會(huì)評(píng)價(jià)的考核體系

公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，應(yīng)該緊緊圍繞保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)置，其考核既可以由管理公益產(chǎn)品的部門(mén)執(zhí)行，也可以由服務(wù)對(duì)象選出的代表來(lái)執(zhí)行。在考核體系的設(shè)計(jì)上，應(yīng)該把成本控制列為核心。對(duì)于高層的考核制度，不能以利潤(rùn)為目標(biāo)，而是以成本控制水平和公眾滿(mǎn)意度為目標(biāo)，并充分注重社會(huì)評(píng)價(jià)。高管的薪酬標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)其相關(guān)貢獻(xiàn)與對(duì)應(yīng)的政府公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)同步，對(duì)于高管激勵(lì)不應(yīng)該來(lái)自薪酬，而是相關(guān)政治地位的提升，即高管應(yīng)享受公務(wù)員的待遇與行政級(jí)別。在對(duì)總經(jīng)理薪酬的考核體系中，總經(jīng)理的薪酬由政府部門(mén)根據(jù)各企業(yè)管理的任務(wù)輕重和難度系數(shù)確定，不與資本保值增值掛鉤。由于生產(chǎn)公共品存在預(yù)算軟約束，為了防止由此而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，在公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)中，需要完善信息公開(kāi)體制，實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督與信息透明，以解決信息不對(duì)稱(chēng)情況下經(jīng)營(yíng)者隱瞞實(shí)際成本的問(wèn)題。而且，在立法層次上，公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)必須上升到相關(guān)法律層次，必須是強(qiáng)制性的。

加快完善公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督法規(guī)

對(duì)于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，由于其特有的性質(zhì)，容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)。在信息不完全對(duì)稱(chēng)的情況下，經(jīng)營(yíng)者可能利用其掌握信息更充分的條件，與政府在責(zé)任目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)成本、投資等方面進(jìn)行博弈，導(dǎo)致服務(wù)態(tài)度和產(chǎn)品質(zhì)量不好、資本和設(shè)施利用率低、責(zé)任目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，在這類(lèi)企業(yè)中，每個(gè)企業(yè)都需要有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范其行為，要用高效的治理和監(jiān)督手段對(duì)這些企業(yè)的行為給予明文規(guī)范，確保企業(yè)高效率地追求社會(huì)公共利益。對(duì)于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)而言，在政府管理的法規(guī)上，可以考慮制定專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，來(lái)規(guī)制這類(lèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。其未來(lái)的監(jiān)督管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)會(huì)比我們現(xiàn)用的、面向所有國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管體系更負(fù)責(zé)、更精細(xì)。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)在數(shù)量上可能僅占全部國(guó)有企業(yè)的10%，然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)于它們的監(jiān)督成本或?qū)⒄嫉秸麄€(gè)國(guó)資管理體系運(yùn)行的一半以上。盡管其監(jiān)督管理的成本很高，但如此高昂的監(jiān)督管理成本對(duì)于其履行服務(wù)社會(huì)公共利益的職責(zé)而言，卻十分必要。

總之，以分類(lèi)改革為切入點(diǎn)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革具有歷史必然性和現(xiàn)實(shí)合理性。隨著《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，必將引起國(guó)企改革戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變和改革措施的重大調(diào)整。分類(lèi)改革的提出為國(guó)有企業(yè)改革注入新活力，如何更好地進(jìn)行分類(lèi)、調(diào)整改革方向成為國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。在進(jìn)一步制定戰(zhàn)略和措施時(shí)，應(yīng)更加細(xì)化地充分考慮中國(guó)不同國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)，針對(duì)性地推出措施，以更好地適應(yīng)國(guó)企進(jìn)一步發(fā)展的需要和實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的戰(zhàn)略初衷。