《基本準則》為政府綜合財務報告改革方案的落地，奠定了會計系統構建基礎，即通過預算會計和財務會計雙系統、雙要素、雙基礎的方式呈現政府綜合財務報告。

11月2日，財政部網站公布了《政府會計準則——基本準則》(下稱《基本準則》).

中南財經政法大學政府會計研究所所長張琦參與了基本準則的制定，他告訴《第一財經日報》記者，《基本準則》最大的亮點是明確了財務會計和預算會計雙系統的基本改革思路。

《基本準則》稱，政府會計由預算會計和財務會計兩個系統構成。預算會計實行收付實現制，國務院另有規定的，依照其規定。財務會計實行權責發生制。

張琦告訴本報記者，政府會計改革方案的設計過程中，曾有學者提出在一個系統里同時實現財務管理目標和預算管理目標，以便降低改革成本。但實踐中，這種改革思路基本不可行。因為如果滿足財務管理目標，需要較大程度地運用權責發生制。而如果滿足預算管理目標，則需要較大程度地運用收付實現制。這對相互沖突的會計基礎無法在一個系統里同時被運用。最終，《基本準則》采用了財務會計和預算會計雙系統、雙基礎原則。

權責發生制亦稱為應收應付制，是指在會計核算中，按照收入已經實現，費用已經發生，并應由本期負擔為標準來確認本期收入和本期費用，并不考慮款項是否到賬。收付實現制又稱現金制或實收實付制是以現金收到或付出為標準，來記錄收入的實現和費用的發生。兩者在處理收入和費用時原則不同。

張琦表示，預算會計是為了滿足預算管理需求，而財務會計服務于單位財務管理，比如資產管理、債務管理，成本管理與控制等。

多年來，我國政府會計規范體系以收付實現制為主要核算基礎，主要包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計制度等。這一體系較適應財政預算管理的要求，并為財政資金的運行管理和宏觀經濟決策發揮了重要的基礎性作用。

然而，隨著經濟社會發展，上述規范體系難以適應新形勢、新情況的需要，主要表現為：一是不能如實反映政府“家底”，不利于政府加強資產負債管理；二是不能客觀反映政府運行成本，不利于科學評價政府的運營績效；三是缺乏統一、規范的政府會計標準體系，不能提供信息準確完整的政府綜合財務報告。

因此，黨的十八屆三中全會提出了“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重要戰略部署。去年底公布的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》(《通知》)也落實這一部署，其中明確了今年出臺《基本準則》。

此次《基本準則》在完善現行政府預算會計功能的同時，強化政府財務會計功能，在政府財務會計核算中引入權責發生制原則，重新界定了資產、負債等會計要素的概念，并首次提出了收入、費用兩個要素。

張琦告訴《第一財經日報》記者，由于政府會計分成了預算會計和財務會計雙系統，資產和負債的定義可以借鑒企業會計的經驗，按照權責發生制的基礎去界定。同時，在財務會計子系統中按照權責發生制基礎界定收入、費用概念。收入和費用主要是為了準確反映政府資源管理能力和績效。

根據財政部的部署，財政部還將加快制定出臺政府會計具體準則和政府會計制度，加快制定出臺政府財務報告編制辦法和操作指南等。

張琦表示，具體準則在陸續研究中，它主要涉及具體確認、計量、記錄與報告等問題。基本準則發揮著概念框架的作用，指引具體準則的制定。具體準則的出臺將可能會有先后，比如政府的資產、負債、成本等方面準則或許會先出來。

“《基本準則》為政府綜合財務報告改革方案的落地，奠定了會計系統構建基礎，即通過預算會計和財務會計雙系統、雙要素、雙基礎的方式呈現政府綜合財務報告。”張琦稱。

政府綜合財務報告將全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息。

根據上述《通知》，權責發生制政府綜合財務報告改革總目標是通過構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。

《通知》也給出了改革時間表。在2020年之前，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系，全面開展政府財務報告編制工作，并制定發布政府財務報告審計制度、公開制度等。