全面二孩:一場人口政策里程碑式變革的博弈

    形勢已發生深刻變化,然而劇烈的里程碑式的政策變革需要多方合力。

    北京大學法學樓前,馬寅初銅像在這里已經站立了整整20年。

    1955年,后來被譽為當代“中國人口學第一人”的馬寅初發表《新人口論》。1982年,101歲的馬寅初病逝。翌年,中國正式實施計劃生育政策。1995年,北京大學人口研究所在此為馬寅初立像。1999年,經濟學界將《新人口論》評選為“影響新中國經濟建設的10本經濟學著作”之一。

    后馬寅初時代30多年過去。2015年10月29日,呼聲已久的“全面二孩”在十八屆五中全會上宣布落定,決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策,成為舉世矚目的新聞。

    擁有世界1/5人口的中國,將告別長達35年的“一對夫婦只能生一個”的計劃生育政策。等到人口與計劃生育法及其配套法規修訂通過之后,新的政策將正式實施。

    此時離2013年11月15日,十八屆三中全會中《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》宣布“單獨二孩”政策,過去將近兩年。多數學者認為,單獨二孩的實施更印證了中國人的生育意愿已經變低,生育政策的調整才剛剛開始。可以預期的是,中國需要什么樣的生育政策的爭論,依然會持續。

    “社會在轉型,時代在變遷,學問也要前進,‘與時立言’才能永葆人口科學的青春。我們已經進入后馬寅初時代整整30年了,必須指出的一個前提性事實:后馬時代的社會背景和人口問題大不同于馬寅初在世的情形。”北京大學人口研究所教授穆光宗曾這樣描述人口學研究的時代性。

    穆光宗所言,用國家衛生計生委主任李斌就“全面兩孩”政策接受采訪的說法是:人口的形勢發生了深刻變化,這是黨中央站在中華民族長遠發展的戰略高度作出的促進人口長期均衡發展的重大舉措。

    形勢已發生深刻變化,然而劇烈的里程碑式的政策變革需要多方合力。

    “傳統的以人口控制的方式來治理中國人口問題的觀念,在決策部門和執行部門中的認識中深深扎根。體制內外的一些學者、關心人口問題的一些兩會代表和退休的一些領導共同推動了這一具有里程碑意義的變革。”穆光宗接受時代周報記者采訪時表示。

    單獨二孩試驗

    對于實施全面兩孩政策的決策過程,國家衛計委副主任王培安這樣描述:“習近平總書記、李克強總理等中央領導同志對調整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。今年初,國家衛生計生委及相關部門,圍繞‘十三五’時期人口發展戰略和應對老齡化政策進行了專題研究。今年3月以來,國家衛生計生委又組織若干研究團隊,就全面實施兩孩政策進行了多方案測算和研究論證。先后召開了近百場研討會,聽取了人口、經濟社會、資源環境領域專家和各級衛生計生部門、相關部門的意見,到20多個省份開展了深入調研,會同發展改革委等相關部門反復論證,形成了系列研究報告和有關全面兩孩政策的建議,為科學決策提供了重要支撐。”

    可以說,從單獨二孩到全面二孩,中央領導、政府部門、退休老領導、兩會代表、學者等,共同推動了這一場全世界矚目的中國變革。

    “現在時機合適,從部分放開到全面放開,可以實現平穩過渡。”中國人口學會會長、中國人民大學社會與人口學院院長翟振武對時代周報記者說。

    翟振武一向發言保守,去年下半年還曾在國家衛計委的新聞發布會上強調全面放開二孩時候未到,而在今年3月接受媒體采訪時,明確表示“十三五”期間全面放開的各方面條件和時機已經成熟。

    這期間發生的,是單獨二孩申請遇冷。

    “單獨二孩”多被稱為過渡性政策。人口學家、西安交大教授李樹茁告訴時代周報記者,“事實上兩年前實施單獨二孩政策的時候,大家就在討論到底是一次性普遍實施,還是先實施單獨二孩,最后國家采取了單獨二孩政策,希望先看老百姓的反應,再決定下一步”。

    過去兩年的實踐發現,申請生育二孩的家庭的比例很低,用李樹茁的話說,既“低于政府的預期,也遠遠低于學者的預期”。

    李樹茁介紹,當時認為有1000萬-1200萬的家庭符合單獨二孩的條件,一兩年內會多生200萬甚至更多,但后來的統計數據只有100多萬。根據今年7月國家衛計委公布的數字,單獨兩孩再生育申請數量已經穩定在每月8萬-9萬對。

    即便如此,翟振武也屢次出面表達謹慎態度,且一再強調,政策對生育水平的真正影響,需要更長時間的觀察才能得到。

    “全面二孩的推出跟單獨二孩推出后的效果有很大關系,如果這1000萬-1200萬的家庭中有更多的選擇生育,全面二孩的放開可能會慢一些。”李樹茁說。

    在人口政策的抉擇上,數據起到最基礎性的影響。李樹茁等學者向時代周報記者講述人口學界眾所周知的一個案例是,2000年進行的第五次全國人口普查后,結果顯示總和生育率已經低到1.22,但計劃生育部門認為低得不真實,調整到了1.8.

    困擾生育政策調整的另一個重要問題,是對生育堆積的擔心。“過去幾十年間,上億的夫婦都只生育了一個孩子,突然放開的話,幾千萬婦女如果都在一年內生育,就會出現生育爆發,人口結構最怕生育爆發,人口的不平穩會給社會資源的調配帶來很大不利,比如多生育1000萬人,就要在相應的年份多出容納1000萬人的學校。”李樹茁說。

    因此,到底有多少人想生、在什么時候生、會不會出現爆發性的生育,很關鍵。李樹茁告訴時代周報記者,對這一問題的估計,不同的人口智庫曾給出高低不同的估計結果,“兩三年前做測算的時候,還不知道放開后老百姓的反應是什么,有的機構可能會假定比例很高的婦女都會選擇生二孩,有的機構假定的比例低一些”。

    但通過單獨二孩放開這兩年的實踐,這個問題爭議就不再特別大。“目標人群無非在8000萬-1億之間變化,按照現有的狀況延續的話,每年也就多一兩百萬人,相對于現在中國每年1600萬-1700萬之間的新出生人口,不是很多。”當然,李樹茁也承認,現在依然需要觀察全面放開后人們的反應。

    翟振武所在的中國人民大學人口與發展研究中心便承擔了目標人群的測算工作。中國人民大學相關專家預測的出生人口增勢更顯著:全面放開二孩以后,每年可能增加的出生人口在數百萬不等,會有100多萬的低谷,也會有400多萬的高峰。

    “關于何時放開二孩的測算、研究、討論,是一個持續很久的過程,除了技術上的測算,還需要進行經濟、環境、政策等全方位的考慮。”翟振武說。

    誰在推動變革

    “老百姓的需求、學界的研究、學界跟政府的對話,以及社會轉型、政府決策的共同結果。”

    1992年中國人口生育率開始低于更替水平(2.00)時,穆光宗便開始和同在北京大學人口研究所的喬曉春教授等人研究低生育問題,此后一直呼吁反思一孩政策。

    “傳統以人口控制的方式來治理中國人口問題的觀念,在決策部門和執行部門的認識中深深扎根。體制內外的一些學者(如何亞福、易富賢、黃文政、梁中堂等)關心人口問題的一些兩會代表(葉廷芳、黃細花、王名等)和退休的一些領導(彭珮云等)共同推動了這一具有里程碑意義的變革。”穆光宗對時代周報記者表示。

    李樹茁則將全面放開二孩總結為“老百姓的需求、學界的研究、學界跟政府的對話,以及社會轉型、政府決策共同結果”。

    李樹茁也是國內很早加入推動計生政策調整的學者之一,在對性別失衡的研究上作出過重大貢獻,他主持的西安交大人口與發展研究所也是國內諸多人口智庫之一,也承擔了單獨二孩的政策效果評估。

    1980年,具有標志意義的《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》將一孩政策實施期限劃定為30年,過后可以采取不同的人口政策,按照30年來算,2010年就到了時間節點。

    2000年開始,學界開始密集討論計生政策的調整。2001年的時候,包括李樹茁在內,當時國內就有一批人口學家和社會科學家以個人的名義給高層寫了公開信,并遞交了研究報告,要求盡快、有序、全面放開普遍二孩政策。

    后來,人口學者又在2004年、2009年先后向中央遞交了調整計生政策的建議書。此間國家計生委負責推動和組織相關調研。

    然而如何調整生育政策意見不一。雖然大部分的人口研究機構和學者主張放開普遍二孩,但在放開的方式、時機、步驟、人群上有不同看法。“有些認為要有序地、逐漸地、政府可調控地放開,有的認為既然是公共政策,就應該是均等化的、普適化的,不應該有區分,因為中國生育政策特別復雜,最好一次到位普遍實施。”李樹茁告訴時代周報記者。

    來自學界的不同聲音

    認為中國人口跟資源、環境和可持續發展的要求相比還是過多的觀念,始終在學者中占有一席之地。

    接受時代周報采訪的諸多人口學者都指出,支持放開二孩是學界的主流,其中不少人認為現在放開過晚;然而認為中國人口跟資源、環境和可持續發展的要求相比還是過多的觀念,始終在學者中占有一席之地,有學者甚至認為連過去的1.5孩政策都太寬松,應該像上世紀80年代初的幾年一樣,實施完全嚴格的一孩政策,使中國人口能夠回降到10億以下。

    李樹茁當年的老師、全國人大常委會原副委員長、原計生委副主任蔣正華就是持環境承載力有限論者之一。蔣是2004年成立的國家人口發展戰略研究課題組長之一,也是我國技術人口學科帶頭人。

    根據公開出版物,蔣正華近年接受采訪時,表示16億人口是中國能夠支撐的最大值,而最佳值是7億到10億之間。他也曾反對勞動力短缺論、計劃生育導致性別失衡論等觀點,在2013年6月還公開反駁過當時立即全面放開二孩的提法。

    當年計劃生育政策制定的另一主要參與者、社科院學部委員田雪原在2013年初的一次研討會上,也堅持“雙獨生二”以及農村“單獨生二”的保守方案。

    對人口壓力的恐懼在民間也根深蒂固。單獨二孩實施后,一次李樹茁在陜西省圖書館給普通民眾做報告時,有聽眾質問:“為什么要放開?人還不夠多嗎?你到外面去看,車有多擁擠……”令他印象深刻。

    學界主張的另一端是,生育是人的權利,應該得到保護。今年3月22日,來自全國21所高校和相關機構的50位學者,就聯名向全國人大常委會和國務院提交建議書,建議盡快啟動《人口與計劃生育法》的全面修改。

    人口學者的學術背景多樣。上世紀80年代早期,社會科學定量化研究不發達,人口測算只能靠工科背景的人去做,如今人口學者覆蓋了工程、社會學、經濟學、管理學多個領域,不過在李樹茁看來,“學者之間的分歧不是源于學科背景、知識結構和方法論的不同,更多的是源于價值觀的不同”。

    “呼吁了很多年,之所以現在放開,個人感覺有三個變化,一是新一屆領導班子更加務實,更能夠面對群眾的需求;二是當時說一孩政策是30年的政策,也就是到2010年,時機更加成熟;三是長期低生育率的后果顯現出來,矛盾更加突出,比如現在確實已經出現勞動力的局部性結構性短缺。社會輿論和社會觀念的變化也有影響,不僅在人口學界,經濟學界、管理學界甚至不同部委都認為長期低生育率應該有所扭轉。”李樹茁對時代周報記者說。

    政策體系轉變剛開始

    而其中,如何通過更多的政策變革來鼓勵人們的生育意愿,是學界、政府共同要面對的新課題。

    30多年來生育政策未變,而人們的生育意愿已經大大改變。

    穆光宗明確指出,中國已經形成了低生育率文化,全面二孩政策實施以后,估計也會“遇冷”。

    北大社會系教授李建新在接受時代周報記者采訪時,強調人口問題早就不應是人口數量控制的問題,計生政策追求的應該是長期均衡發展。他認為政策應該“鼓勵生育率回到更替水平”。

    “對全面放開生二孩,不同人有不同的解讀,我的理解應該是鼓勵。因為如果生不到兩孩,就達不到政策改變的目的。政策調整的目的之一是希望人們多生孩子,適度提高生育率,提高到能夠緩解人口內部的結構和分布的問題、健康問題、老齡化問題、勞動力短缺和經濟增長動力的問題。”李樹茁說。

    穆光宗認為,人口少子化、失衡化、老齡化是許多國家大勢所趨,而且會加速,未來十年內中國人口很可能迎來人口負增長的大轉折,人口生育政策必須再作調整。

    “全面二孩政策的出臺終結了代價巨大的一孩化政策,卻沒有廢止計劃生育即限制生育的思維定勢,以及轉變控制出生而不是鼓勵生育這一片面消極的人口治理方式。”穆光宗表示。

    “下一步政策的前瞻,就是過渡到獎勵生育,這也是需要學者研究的課題,鼓勵性的政策包括比如減稅、帶薪休假。”李樹茁透露,西安交大人口與發展研究所也參與了公共服務、政策調整之后可能遇到的問題的研究。他認為,未來學者們要為政策做更多的研究。比如如何形成一個社會體系,鼓勵人們生兩個孩子;實施過程中社會資源的統一調配問題;大齡婦女的懷孕和生殖健康服務所要求的醫療資源問題……“現有的體系都是服務于過去限制型的生育政策,需要轉變。”李樹茁說。

    十八屆五中全會落幕翌日,國家衛計委副主任王培安就立即回應公眾關切,解析政策新導向。據其透露,實施全面二孩后,提倡按政策剩余,對資源生育一個孩子的夫妻,不再享受獨生子女父母獎勵等相關獎勵優待政策。

    王培安說,“既要幫助群眾生好孩子,又要管控可能出現的風險”。而其中,如何通過更多的政策變革來鼓勵低生育率城市及群體的生育意愿,是學界、政府共同要面對的新課題。

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