10月21日到22日，由財(cái)政部和亞洲開發(fā)銀行主辦，重慶市財(cái)政局承辦的“軌道交通領(lǐng)域PPP模式及應(yīng)用國(guó)際論壇”在重慶召開。來(lái)自國(guó)內(nèi)外的官員、業(yè)內(nèi)人士、專家就相關(guān)問(wèn)題展開了熱烈的討論。

一面是地方政府的熱情和急迫，一面是社會(huì)資本的猶豫和觀望。正像流傳在PPP業(yè)內(nèi)的一句話：“PPP不只是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻。”

自2013年末，國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以來(lái)，至今近30個(gè)省份啟動(dòng)了PPP試點(diǎn)，推出了2000多個(gè)招商項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資額近4萬(wàn)億。其中，軌道交通領(lǐng)域是重點(diǎn)。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，我國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里，總投資約5萬(wàn)億，投資需求量大。財(cái)政部發(fā)布的兩批次、共233個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，軌道交通項(xiàng)目總投資達(dá)3000多億，占全部示范項(xiàng)目投資額的近一半。

但軌道交通PPP項(xiàng)目也是最難啃的骨頭。

一位業(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，談完某個(gè)軌道交通領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，頭發(fā)都掉光了。那是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的一個(gè)項(xiàng)目，僅工程前期的可行性研究就花了上千萬(wàn)元，但經(jīng)過(guò)5年多來(lái)來(lái)回回的談判，轟轟烈烈地開始，悄無(wú)聲息地黯淡收?qǐng)觥?/p>

如何吸引社會(huì)資本“聯(lián)姻”，如何保障PPP項(xiàng)目“婚后生活幸?！?，成為目前許多地方政府都操心的事兒。

軌道交通成PPP熱點(diǎn)——

到2020年，投資總需求達(dá)5萬(wàn)億

10月21日到22日，由財(cái)政部和亞洲開發(fā)銀行主辦，重慶市財(cái)政局承辦的“軌道交通領(lǐng)域PPP模式及應(yīng)用國(guó)際論壇”在重慶召開。來(lái)自國(guó)內(nèi)外的官員、業(yè)內(nèi)人士、專家就相關(guān)問(wèn)題展開了熱烈的討論。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心副主任焦小平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，軌道交通領(lǐng)域?qū)⑹窍乱浑A段PPP模式應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。

“據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，我國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里，總投資約5萬(wàn)億，投資需求量大，”焦小平說(shuō)，“這都表明軌道交通是未來(lái)發(fā)展的主要方向，是實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化的必然選擇。”

目前財(cái)政部已經(jīng)發(fā)布了兩批次、共233個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中有19個(gè)軌道交通項(xiàng)目，但總投資達(dá)到3827億元，占全部示范項(xiàng)目投資額的45.62%。

焦小平表示，PPP在軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用前景廣闊。第一，軌道交通有5萬(wàn)億元的剛性投資需求；另外，因?yàn)樵诠差I(lǐng)域進(jìn)行價(jià)格機(jī)制、財(cái)政管理機(jī)制等方面的改革，投資人的預(yù)期和利益保護(hù)的環(huán)境越來(lái)越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地區(qū)已探索出一系列PPP模式可供參考借鑒。

重慶市財(cái)政局局長(zhǎng)助理石樵說(shuō)：“PPP項(xiàng)目總體來(lái)說(shuō)是前景可觀、道路艱辛，需要不斷研討?！睋?jù)其介紹，重慶市的PPP推廣起步比較早。2014年，重慶集中簽約了包括鐵路、輕軌、土地整治等13個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及投資1300億元。按照規(guī)劃，重慶市到2020年還需新建軌道交通400公里，總投資將達(dá)到2000億元，未來(lái)幾年，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金保障壓力十分巨大，因此提出要通過(guò)創(chuàng)新投融資模式吸引社會(huì)資本，拉長(zhǎng)平衡周期。

石樵告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，政府想在公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域搞PPP是一種趨勢(shì)，但對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，困難比較多。目前和社會(huì)資本合作，社會(huì)資本需要利潤(rùn)，政府需要貼錢，投資渠道需要擴(kuò)展。而且重慶地勢(shì)復(fù)雜，軌道交通，有的天上走，有的地下走，造價(jià)很高。但涉及民生的項(xiàng)目，政府必須要做；社會(huì)資本不進(jìn)來(lái)，政府也要做，社會(huì)資本愿意來(lái)做，歡迎。

地方政府的新課題——吸引社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域

亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目如何運(yùn)作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以來(lái)，亞洲開發(fā)銀行為中國(guó)政府提供了一系列技術(shù)援助項(xiàng)目，用以支持PPP模式在中國(guó)的推廣，已先后為2000多名政府官員提供PPP培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容從最初的“PPP是什么”已逐漸深入到針對(duì)具體行業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際操作階段。

亞洲開發(fā)銀行駐中國(guó)首席代表哈米德·謝里夫(Hamid Sharif)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，軌道交通有巨大的融資需求，如果融資設(shè)計(jì)做不好，融資成本就會(huì)明顯上升。PPP不僅僅和融資有關(guān)，也能讓政府部門更加高效。

國(guó)內(nèi)某政策性銀行的一位內(nèi)部人士表示，目前我國(guó)是城市軌道交通建設(shè)最大的市場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)里程幾乎每五年翻一番。但我國(guó)城市軌道交通發(fā)展還處于粗放發(fā)展階段，重視發(fā)展速度，但不重視運(yùn)營(yíng)管理和效益的分析，推動(dòng)城市軌道交通精細(xì)化管理迫在眉睫?！捌渲匾ナ?，就是采用PPP，可以說(shuō)PPP模式推廣和應(yīng)用不僅僅是國(guó)家的倡導(dǎo)，更重要的是行業(yè)自身發(fā)展需要?！?/p>

該人士表示，城市軌道交通領(lǐng)域的投資金額巨大，但整體效益差。據(jù)測(cè)算，國(guó)內(nèi)城市軌道交通地鐵輕軌項(xiàng)目平均內(nèi)部收益率為-2.5%，不僅不賺錢，還要每年往里面投錢。此外，因?yàn)閷I(yè)性非常強(qiáng)，且社會(huì)責(zé)任重大，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，這些特點(diǎn)使得它吸引社會(huì)資本或者民營(yíng)資本尚處于一個(gè)非常初級(jí)的階段。

如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，讓其不再觀望，成為政策制定者和行業(yè)人士共同的目標(biāo)。

如何保障PPP“婚后生活幸福”

普華永道交通及物流行業(yè)全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，特別是軌道交通這樣一個(gè)非常復(fù)雜的大型公共產(chǎn)品，涉及到很多的風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)資本無(wú)法去承擔(dān)的，如路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及票價(jià)定價(jià)等，所以，政府要在PPP項(xiàng)目當(dāng)中定位準(zhǔn)確并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

焦小平表示，國(guó)務(wù)院之所以把PPP這項(xiàng)改革任務(wù)交給財(cái)政部牽頭，是因?yàn)镻PP本質(zhì)上是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題。過(guò)去，政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在重投入、輕產(chǎn)出，重前期建設(shè)、輕后期服務(wù)問(wèn)題。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式，關(guān)注點(diǎn)在最終需求端，即老百姓需要什么樣的公共服務(wù)，這是以結(jié)果為導(dǎo)向，相對(duì)于過(guò)去的以供給端為導(dǎo)向，是一次大的變革。“PPP的本質(zhì)是政府購(gòu)買公共服務(wù)，通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇最有能力的人提供服務(wù)。”

焦小平表示，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，采用PPP模式的項(xiàng)目，因?yàn)榭茖W(xué)成本測(cè)算和嚴(yán)格的合同約定，一般超預(yù)算的概率能控制在30%以內(nèi)；反之，項(xiàng)目超預(yù)算的概率很大，就不可控。比如，有的項(xiàng)目政府初期預(yù)算較小，而最后成為一個(gè)“添醬油”項(xiàng)目，開始預(yù)算1個(gè)億，可最后也許3個(gè)億都完不成。但是如果采用PPP，因?yàn)楹贤忻鞔_約定，社會(huì)資本就會(huì)嚴(yán)格控制成本，防止超預(yù)算。同時(shí)，因?yàn)槲磥?lái)20~30年社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)責(zé)任，可有效杜絕豆腐渣工程，避免工程剛建好又馬上修改等建用不銜接問(wèn)題。

北京地鐵4號(hào)線被認(rèn)為是PPP項(xiàng)目的一個(gè)成功案例。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)引入香港鐵路有限公司(下稱“港鐵”)，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目不僅解決了融資問(wèn)題，還促進(jìn)了北京地鐵運(yùn)營(yíng)水平的整體提升。

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資153億元人民幣，分為A+B兩個(gè)部分投資。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出資，金額107億元，占整個(gè)項(xiàng)目的70%；B部分包括機(jī)電、車輛，由PPP公司出資，金額46億元。

運(yùn)營(yíng)北京地鐵4號(hào)線的PPP項(xiàng)目公司為北京京港地鐵有限公司，首創(chuàng)集團(tuán)、京投公司和港鐵分別占股49%、2%、49%。根據(jù)客流及票價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，北京地鐵4號(hào)線由PPP公司運(yùn)營(yíng)30年，特許期滿后，無(wú)償移交。如果同口徑比較，采用了PPP模式的北京地鐵4號(hào)線，比采用傳統(tǒng)模式減少了98.8億元的投資。

蘭州市軌道交通有限公司副總經(jīng)理潘軍告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，把PPP比作婚姻的說(shuō)法在當(dāng)下頗為流行，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本不能僅熱衷于簽約“辦婚禮”，更應(yīng)對(duì)簽約后的一系列工作(婚后生活)做細(xì)致思考和充分準(zhǔn)備。軌道交通既可以就全過(guò)程實(shí)施PPP，也可以單獨(dú)對(duì)機(jī)電設(shè)備和運(yùn)營(yíng)搞PPP，這一成功的案例當(dāng)推北京地鐵4號(hào)線的A+B模式。但其他城市復(fù)制難度較大要慎重考慮，原因是項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中要么沒有分開實(shí)施的可能，要么社會(huì)資本的回報(bào)無(wú)法保證。所以軌道交通PPP項(xiàng)目落地尚需各方齊心協(xié)力，否則政府著急，社會(huì)資本觀望，合作流產(chǎn)。