PPP為啥不是政府的免費(fèi)午餐?

    【PPP為啥不是政府的免費(fèi)午餐?】地方已有的融資平臺要進(jìn)行轉(zhuǎn)型,要把項(xiàng)目商業(yè)信用和政府信用嚴(yán)格隔離,商業(yè)信用項(xiàng)目不能再用政府信用背書。地方發(fā)展資金需求除預(yù)算安排的債券之外,PPP是另一個(gè)有效的渠道。在地方政府負(fù)債高企,財(cái)政收入增長乏力的情況下,地方要保持可持續(xù)發(fā)展,消化掉前一階段粗放發(fā)展的后遺癥,就必須化解存量債務(wù)、平滑財(cái)政支出,尋求新的融資渠道。

    地方已有的融資平臺要進(jìn)行轉(zhuǎn)型,要把項(xiàng)目商業(yè)信用和政府信用嚴(yán)格隔離,商業(yè)信用項(xiàng)目不能再用政府信用背書。地方發(fā)展資金需求除預(yù)算安排的債券之外,PPP是另一個(gè)有效的渠道。在地方政府負(fù)債高企,財(cái)政收入增長乏力的情況下,地方要保持可持續(xù)發(fā)展,消化掉前一階段粗放發(fā)展的后遺癥,就必須化解存量債務(wù)、平滑財(cái)政支出,尋求新的融資渠道。

    事實(shí)上,PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的相同點(diǎn)是都有債務(wù)融資功能,但本質(zhì)不同,傳統(tǒng)融資核心是解決政府資金短缺問題。而PPP的核心是降低市場準(zhǔn)入,打破壟斷,引進(jìn)競爭,通過體制機(jī)制轉(zhuǎn)換,增加、優(yōu)化政府公共產(chǎn)品服務(wù)的供給和管理效率,融資僅僅是其中一項(xiàng)功能。長期整體系統(tǒng)優(yōu)化是PPP改革的目標(biāo)。

    據(jù)中國經(jīng)濟(jì)周刊報(bào)道,2014年11月,財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心成立,主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等職責(zé)。近日,《中國經(jīng)濟(jì)周刊》專訪財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心副主任焦小平,詳解PPP實(shí)施過程中的具體問題。

    中國是全球最具活力和增長潛力的PPP市場

    《中國經(jīng)濟(jì)周刊》:有人說2014年以后PPP的發(fā)展呈現(xiàn)了井噴的趨勢,您如何看待目前我國的PPP發(fā)展?

    焦小平:PPP在中國不是一個(gè)新概念。早在上世紀(jì)90年代,中國就已經(jīng)引進(jìn)了PPP,但是在2014年以前,政府主要把PPP作為一種融資手段,沒有更多關(guān)注如何引進(jìn)市場競爭機(jī)制和社會(huì)資本的創(chuàng)新、專業(yè)能力,來改善政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給和管理效率問題。

    2013年習(xí)近平成為黨的新一任總書記以來,我國開啟了新一輪改革,目標(biāo)是推動(dòng)中國成為一個(gè)現(xiàn)代化國家,要加快國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照黨中央國務(wù)院改革總體部署,由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式,通過公開競爭選擇社會(huì)資本提供公共服務(wù),打破壟斷,釋放活力,提高效率。

    我們PPP事業(yè)處于全面規(guī)范、蓬勃發(fā)展階段。PPP已成為各級政府穩(wěn)增長、促改革、惠民生、控風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。中國目前是全球最具活力和增長潛力的PPP市場,在不久將來會(huì)成為全球最大的區(qū)域PPP市場。

    PPP不是政府的免費(fèi)午餐

    《中國經(jīng)濟(jì)周刊》:PPP融資模式與過去的傳統(tǒng)融資模式有什么不同?您如何看待有些地方政府將PPP作為新一輪的融資平臺?

    焦小平:地方已有的融資平臺要進(jìn)行轉(zhuǎn)型,要把項(xiàng)目商業(yè)信用和政府信用嚴(yán)格隔離,商業(yè)信用項(xiàng)目不能再用政府信用背書。地方發(fā)展資金需求除預(yù)算安排的債券之外,PPP是另一個(gè)有效的渠道。在地方政府負(fù)債高企,財(cái)政收入增長乏力的情況下,地方要保持可持續(xù)發(fā)展,消化掉前一階段粗放發(fā)展的后遺癥,就必須化解存量債務(wù)、平滑財(cái)政支出,尋求新的融資渠道。

    PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的相同點(diǎn)是都有債務(wù)融資功能,但本質(zhì)不同,傳統(tǒng)融資核心是解決政府資金短缺問題。而PPP的核心是降低市場準(zhǔn)入,打破壟斷,引進(jìn)競爭,通過體制機(jī)制轉(zhuǎn)換,增加、優(yōu)化政府公共產(chǎn)品服務(wù)的供給和管理效率,融資僅僅是其中一項(xiàng)功能。長期整體系統(tǒng)優(yōu)化是PPP改革的目標(biāo)。

    《中國經(jīng)濟(jì)周刊》:政府在PPP中應(yīng)該扮演什么樣的角色?

    焦小平:在財(cái)政改革層面,要把政府在PPP合同的政府承諾與政府預(yù)算編制銜接起來,明確社會(huì)資本合理回報(bào)機(jī)制,打消社會(huì)資本對政府因換屆或換人而履約受影響的顧慮。目前,財(cái)政部正在制定將PPP項(xiàng)目中的政府承諾納入預(yù)算管理的辦法,把政府承諾納入財(cái)政中期規(guī)劃和三年滾動(dòng)預(yù)算;另外財(cái)政部正在研究編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負(fù)債表,政府所有的資產(chǎn)和債務(wù)納入統(tǒng)一核算體系,這樣政府在合同中的承諾的債務(wù)就會(huì)直接地反映出來。

    《中國經(jīng)濟(jì)周刊》:財(cái)政部如何推動(dòng)PPP的投融資體制改革?

    焦小平:在PPP項(xiàng)目管理中,政府支付方式由事前政府安排資金搞建設(shè),轉(zhuǎn)換為事后按社會(huì)資本提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量付費(fèi),看似只是一個(gè)付費(fèi)時(shí)間和方式的簡單變化,實(shí)際上是一種政府投融資模式轉(zhuǎn)變:一是政府關(guān)注重點(diǎn)從供給端為主轉(zhuǎn)向以老百姓最終需求為主,二是政府資金效率要以結(jié)果和績效為導(dǎo)向,三是項(xiàng)目融資要以社會(huì)資本為主。

    要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)一定要變革。不搞行政體制改革,社會(huì)資本進(jìn)不來;不搞價(jià)格改革、財(cái)政體制改革,社會(huì)資本投資回報(bào)在機(jī)制上沒有保障;政府投融資體制不改,市場能參與的政府依然自己投,那么擠出效應(yīng)就產(chǎn)生了,另外,市場收益好的項(xiàng)目不拿出搞PPP,政府本級財(cái)政可承受能力又有限,項(xiàng)目落地難就不可避免,PPP不是政府免費(fèi)午餐。這三項(xiàng)改革就像皮影戲后面的三條線,你看皮影在前面動(dòng),實(shí)際是這三條線在動(dòng);后面的線不動(dòng),前面的皮影也就死了。

    財(cái)政部正牽頭PPP立法的相關(guān)準(zhǔn)備工作

    《中國經(jīng)濟(jì)周刊》:財(cái)政部如何對各地的PPP進(jìn)行管理?PPP立法工作推進(jìn)如何?

    焦小平:目前財(cái)政部已經(jīng)建立了PPP綜合信息平臺,這個(gè)綜合信息平臺從中央到省一直到縣,所有PPP的項(xiàng)目都通過網(wǎng)絡(luò)上傳到綜合信息平臺,這個(gè)平臺有三項(xiàng)功能:第一是統(tǒng)計(jì)功能,第二是網(wǎng)上監(jiān)管功能,第三是信息發(fā)布分享功能。當(dāng)然,我們傳統(tǒng)的線下服務(wù)依然不放松。

    PPP立法工作很重要,我們的一切改革都要依法而行。財(cái)政部目前正在牽頭PPP立法的相關(guān)準(zhǔn)備工作。

    《中國經(jīng)濟(jì)周刊》:今年9月,財(cái)政部聯(lián)合中國建設(shè)銀行等10家機(jī)構(gòu),共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模為1800億元的中國政府和社會(huì)資本合作(PPP)融資支持基金,這個(gè)基金想解決PPP融資的什么問題?

    焦小平:PPP融資支持基金是一種市場化專項(xiàng)基金,它面向全國所有的PPP項(xiàng)目,為PPP項(xiàng)目融資增加了一種新的選擇,進(jìn)一步促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資的便利性和可得性。

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