環保監測監察執法“省直管” 排除地方行政干預

    在一些經濟相對落后的地區,行政干預還很嚴重,一些污染大戶往往也是利稅大戶,受到地方一些領導的特別關愛。

    “我們今晚的行動先不要對任何人透露,對當地環保局的人也不要說。”在去年的一次環保督查行動中,環境保護部華北督查中心一位官員對隨行的《第一財經日報》記者說。

    去年11月初,北京亞太經濟合作組織(APEC)會議召開之際,環保部組織多個督查組到各地檢查污染治理情況。

    表面上看,當地政府和環保部門配合積極,但環保部的督查官員仍心存戒備。晚飯時,這位官員只對當地環保局的人說,“飯后要出去看看”。但沒有透露具體去什么地方,看什么企業。

    而實際上,在到達這個城市之前,督查中心已經接到舉報,并已掌握了有關企業超標排污的證據。這位督查官員的擔心不無道理。

    《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出,“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。有專家對本報記者表示,此舉是對環保管理體制的重大創新和突破,有助于較大程度地防止地方行政干預,也有助于調動省級環保部門的執法積極性。

    行政干預致企業有恃無恐

    多年來,環保執法難最大的障礙在于行政管理體制。根據《環境保護法》的規定,環境保護工作由各級地方政府負責。地方環保局接受上級環保部門和當地政府的雙重領導。盡管地方環保局在業務上聽命于上級環保部門,但在預算和人事上受當地政府的領導和控制。

    在這樣的制度安排下,地方政府對環保工作的投入是全面平衡地方工作和各個職能部門的結果。實際情況往往是地方政府官員把當地經濟發展放在工作的首要位置,很少考慮對企業進行環境監管。

    在一些經濟相對落后的地區,行政干預還很嚴重,一些污染大戶往往也是利稅大戶,受到地方一些領導的特別關愛。企業一旦出現環保方面的問題,政府就會干預環保執法。不允許關閉污染企業,不允許對企業下達行政處罰決定,不允許環保執法機關申請法院強制執行,使環保執法決定成為一紙空文。

    而地方環保官員通常只能聽命于政府,否則就會出現“站得住的頂不住,頂得住的站不住”的情況。各地的環境監測站也同樣,監測數據被篡改、監測部門的人員與企業聯手做假的情況時有發生。

    中國環境與發展國際合作委員會(下稱“國合會”)“環境執政能力課題組”中方組長薛瀾曾介紹,由于政府的橫向與縱向條塊關系,地方的環境管理常常受到當地領導的干涉。且地方環境保護機構缺乏充分的財力資源,不能充分完成自己的職責,這加重了日益俱增的環境影響。

    “有些環保局依然間接依靠征收排污費解決辦公費用。這一現實使得環保局有允許企業排污的傾向、為他們提供收取排污費的機會。”薛瀾說。

    在這種管理體制下,一些污染企業有恃無恐。

    環境保護部環境監察局局長鄒首民介紹,福建省三明市明恒工業基布有限公司、廣西南寧達尊食品有限責任公司近日就被查出性質嚴重的環境違法行為。

    環保執法人員現場檢查發現,三明市明恒工業基布有限公司在污水總排污口監控設施取樣位置私自接入水管,抽取河水稀釋廢水后監測;廣西南寧達尊食品有限責任公司三塘鎮家畜定點屠宰場在最后一級厭氧池私自埋設一條排放污水的暗管和一條排放污泥的暗管,并通過上述暗管向廠區雨水溝排放污水和污泥。

    “一篙子到底”排除干擾

    被稱為“史上最嚴”的新《環境保護法》今年實施以來,各級環保部門不斷加大執法力度,重拳打擊環境違法行為,但上半年仍不斷發現環境違法案件,僅上半年發生的典型環境違法案件就多達21起。2014年環保部門向公安機關移送涉嫌環境違法犯罪案件2180件,超過上年2倍。今年1-8月,全國移送行政拘留案件1116起,移送涉嫌環境污染犯罪案件1029件。

    數字背后,一方面反映環保執法力度的加大,但另一方面,也反映了環境違法行為的普遍。

    環保機構實施監測監察執法的垂直管理已經迫在眉睫。為此,《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出,“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。

    環境保護部部長陳吉寧表示,“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理,是對環保管理體制的重大創新和突破。”

    “以往,環保監測和監察都由屬地管理,存在地方干預,地方監測數據作假等問題。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說,對環保監測機構實行垂直管理制度,可將地方環境監測站的事權進行上收,有助于較大程度地防止地方行政干預,保證監測數據的正確性和真實性,防治地方監測數據作假。

    實施環保機構監測監察執法垂直管理,意味著監察與督查“一篙子插到底”。環保部直接到地方監察,省環保廳到下一級地市監察,以排除地方保護主義對環保執法的行政干預。

    生態環境監測是生態環境保護的耳目與基石。基礎不牢,地動山搖。國務院辦公廳今年7月26日印發的《生態環境監測網絡建設方案》明確要求,環保部適度上收國控點的生態環境監測事權,以更準確掌握全國生態環境質量狀況。今后,國控環境監測站由國家環保部直接管理,省控站的監測則上收到省或直轄市的環保部門負責。

    環保專家對本報記者表示,實施監測監察執法的垂直管理制度后,可以進一步完善生態環境質量監測與評估指標體系,利用監測與評價結果,為考核問責地方政府落實本行政區域環境質量改善、污染防治、主要污染物排放總量控制、生態保護、核與輻射安全監管等職責任務提供科學依據和技術支撐。與此同時,可實現現場同步監測與執法。

    幾年前,由國務院副總理張高麗擔任主席的國合會就建議中國政府,“改革地方環境管理體制,建立省以下環境直管制度,賦予省政府任命下級環保局長的權利并要求省政府為下級環保局提供運行經費。”

    陳吉寧表示,將按照“1+6”的總體布局,結合貫徹落實《生態文明體制改革總體方案》,加快推動“省以下環保機構監測監察執法垂直管理”等生態環保體制改革。做好頂層設計與基層創新的結合,積極鼓勵有條件的地方先行先試,積累改革經驗,構建上下聯動推進改革的工作格局。抓緊謀劃機構設置、任務職能、人員配備等事項,把改革任務落到實處。

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