延遲十來(lái)年的“國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例”這次能否如愿出臺(tái)？

國(guó)家石油儲(chǔ)備體系變革即將迎來(lái)臨門一腳。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獨(dú)家獲悉，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司正牽頭做“國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例”的前期立法調(diào)研，該條例有望在2016年進(jìn)入國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃。

中國(guó)從1993年開(kāi)始成為石油凈進(jìn)口國(guó)，石油對(duì)外依存度隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷攀升，截至2014年，中國(guó)石油對(duì)外依存度已接近60%。石油正常供應(yīng)直接關(guān)系到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)現(xiàn)有的石油儲(chǔ)備管理體系形成于2003年，但一直沒(méi)有一部專門的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，形成了多部門管理、管理模式多變的體制，一定程度上制約了國(guó)家石油儲(chǔ)備的良性發(fā)展。至今中國(guó)石油儲(chǔ)備能力仍未達(dá)到國(guó)際能源署設(shè)定的90天安全標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)石油企業(yè)協(xié)會(huì)專職副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)彭元正對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，完善現(xiàn)有的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系應(yīng)立法先行。通過(guò)立法完善儲(chǔ)備體制機(jī)制，并規(guī)范儲(chǔ)備行為，這是世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立國(guó)家石油儲(chǔ)備的共同經(jīng)驗(yàn)。

儲(chǔ)備能力弱

國(guó)家石油儲(chǔ)備包括政府儲(chǔ)備和企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，它不同于商業(yè)儲(chǔ)備，目的是應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)性的石油供應(yīng)中斷，屬于國(guó)家戰(zhàn)略性的應(yīng)急儲(chǔ)備。

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索，我國(guó)初步形成了戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備由國(guó)家發(fā)展和改革委或財(cái)政部、國(guó)家能源局管理，戰(zhàn)略成品油儲(chǔ)備由國(guó)家發(fā)展和改革委、國(guó)家物資儲(chǔ)備局管理。

中國(guó)在戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備方面，曾規(guī)劃了三個(gè)階段的建設(shè)目標(biāo)。目前，國(guó)家石油儲(chǔ)備一期工程已建成投用，包括東部沿海的舟山、鎮(zhèn)海、大連和黃島等4個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地，總儲(chǔ)備庫(kù)容為1640萬(wàn)立方米，儲(chǔ)備原油1243萬(wàn)噸；二期工程正在建設(shè)中，主要布局在新疆、甘肅等內(nèi)陸地區(qū)，規(guī)劃總庫(kù)容量為2680萬(wàn)立方米；三期工程尚未開(kāi)始建設(shè)。

卓創(chuàng)資訊石油行業(yè)分析師高健對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，最樂(lè)觀估計(jì)，政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備能在2015年底完成二期工程建設(shè)，一期和二期總體儲(chǔ)備將達(dá)到4000萬(wàn)噸左右，企業(yè)的商業(yè)儲(chǔ)備目前為3500萬(wàn)噸左右；中國(guó)石油儲(chǔ)備可達(dá)50天左右，距離國(guó)際能源署設(shè)定的90天安全標(biāo)準(zhǔn)有一定差距。

業(yè)內(nèi)人士透露，國(guó)家石油儲(chǔ)備面臨的最大問(wèn)題是，監(jiān)管和執(zhí)行體系不固定，責(zé)權(quán)利分配不明晰，以及財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

一期和二期工程建設(shè)的戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備基地采用了不同管理模式的管理體制。一期工程由國(guó)家發(fā)改委和其管理的國(guó)家能源局主導(dǎo)，二期工程有所變化，決策層為國(guó)家能源局和財(cái)政部，出資的財(cái)政部話語(yǔ)權(quán)加大。

二期工程實(shí)際建設(shè)資金與此前預(yù)算仍有較大差距，不僅建設(shè)基地設(shè)施和收儲(chǔ)原油須巨額投資，而且日常維護(hù)和管理也須持續(xù)大額投入，財(cái)政部門的包袱越來(lái)越重。與此同時(shí)，受托建設(shè)的企業(yè)中石油和中石化，在建設(shè)過(guò)程中缺乏足夠收益，積極性也不高。

對(duì)于企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備來(lái)講，由于中國(guó)尚沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)的政策引導(dǎo)，企業(yè)沒(méi)有法定義務(wù)儲(chǔ)備，主要集中在中石油、中石化等央企和少數(shù)地方和民營(yíng)煉油企業(yè)，儲(chǔ)量提升一直較緩慢。

高健表示，以法律形式將企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備固定下來(lái)非常重要，有利于緩解政府作為單一儲(chǔ)備主體的壓力，同時(shí)也應(yīng)讓所有具備相應(yīng)能力的企業(yè)都盡此義務(wù)。但由于目前只有中石油、中石化這樣的央企才具備大規(guī)模進(jìn)口原油的資質(zhì)，而對(duì)于民營(yíng)企業(yè)和地方企業(yè)來(lái)說(shuō)，原油進(jìn)口仍受到進(jìn)口牌照和配額的管控。如果要從法律上實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的擴(kuò)展，還須在原油進(jìn)口市場(chǎng)化改革方面先邁出一步。

業(yè)內(nèi)專家表示，國(guó)家發(fā)改委若在今年年底前推出石油天然氣改革方案，那么2016年正是推進(jìn)石油儲(chǔ)備體系改革的最佳時(shí)期。

立法先行

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家石油儲(chǔ)備體系建設(shè)都是先頒布相關(guān)法律，再進(jìn)行基地建設(shè)和石油儲(chǔ)備等后續(xù)工作。

例如，美國(guó)在1975年頒布了《能源政策與儲(chǔ)備法》，隨后逐步建立了比較完善的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系；日本在1975年制定了《石油儲(chǔ)備法》，建立了基本的石油儲(chǔ)備體系，雖然日本的石油產(chǎn)量?jī)H為其需求量的0.2%，但以其較為完善的石油儲(chǔ)備體系成功度過(guò)了多次國(guó)際石油危機(jī)。

彭元正表示，中國(guó)要想直接出臺(tái)一部石油儲(chǔ)備法還比較困難，一部法律的出臺(tái)可能需要比較長(zhǎng)的時(shí)間。因此，最適合的方式是遵循先易后難的原則，先出臺(tái)行政法規(guī)，解決石油儲(chǔ)備建設(shè)急需，再擇機(jī)制訂國(guó)家石油儲(chǔ)備法。

事實(shí)上，早在2006年，主管部門就曾試圖推出“國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例”。參與討論的專家告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，當(dāng)時(shí)的條例已有了初稿，且被列入了當(dāng)年的立法計(jì)劃，但最終因各方利益博弈，不了了之。

據(jù)了解，此次國(guó)家發(fā)改委體改司就是希望借國(guó)際油價(jià)處于低位、有利于增加國(guó)家石油儲(chǔ)備的時(shí)機(jī)，推動(dòng)條例出臺(tái)，并從頂層設(shè)計(jì)上完善中國(guó)石油儲(chǔ)備管理體制。

目前，國(guó)家發(fā)改委體改司已向多位業(yè)內(nèi)資深人士征求了意見(jiàn)，逐步確定該條例的主要構(gòu)成部分，或?qū)⒑w戰(zhàn)略儲(chǔ)備的目的及目標(biāo)、管理和監(jiān)管體系、戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地選址、采購(gòu)與存儲(chǔ)計(jì)劃、儲(chǔ)備資金來(lái)源、儲(chǔ)備動(dòng)用和恢復(fù)、應(yīng)急管理和監(jiān)管等內(nèi)容。

業(yè)內(nèi)人士表示，該條例若出臺(tái)不僅可以解決石油儲(chǔ)備主體過(guò)于單一，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的問(wèn)題，還可以確定吸放儲(chǔ)策略，使戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備也可以“賺錢”。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)顯示，完善的國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備策略，確保了其吸放儲(chǔ)時(shí)機(jī)的選擇，通過(guò)“高拋低吸”策略節(jié)約了大量成本。例如，2014年3月油價(jià)處于100美元/桶左右時(shí)，美國(guó)能源部拋售了500萬(wàn)桶戰(zhàn)略石油庫(kù)存。今年上半年油價(jià)跌至50美元/桶左右時(shí)，美國(guó)能源部為了補(bǔ)充庫(kù)存，購(gòu)買了大約430萬(wàn)桶原油，這一“高拋低吸”策略，預(yù)計(jì)美國(guó)方面因此獲利2億多美元。

倘若中國(guó)也通過(guò)法律形式明確吸放儲(chǔ)政策，那么就可根據(jù)國(guó)內(nèi)石油消耗量和國(guó)際石油市場(chǎng)價(jià)格的變化，在保證石油供給安全的前提下，確定成本最優(yōu)的儲(chǔ)備量，形成一套較為科學(xué)的測(cè)算體系。

理順管理體制

立法的頭等難題，是“擺平”有關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)利。

業(yè)內(nèi)人士表示，相關(guān)政府部門之間圍繞國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)和運(yùn)行管理的主導(dǎo)權(quán)的博弈一直未停止。

比如，國(guó)家儲(chǔ)備基地第一期實(shí)行“國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局-國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室-國(guó)家石油儲(chǔ)備中心-國(guó)家石油儲(chǔ)備基地公司”的管理模式，第二期實(shí)行“國(guó)家能源局、財(cái)政部-中石油、中石化-基地公司和貿(mào)易公司”的管理模式。

因此，新的石油儲(chǔ)備體系需將國(guó)家石油儲(chǔ)備的管理體系固定下來(lái)，業(yè)界認(rèn)為比較可行的方案是，整合國(guó)家石油儲(chǔ)備一、二期管理模式，構(gòu)建“國(guó)家能源局、財(cái)政部-國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室-國(guó)家石油儲(chǔ)備中心-基地公司”的管理體制。

在這個(gè)體制中，國(guó)家能源局、財(cái)政部是具體政策制定機(jī)構(gòu)；國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備依法實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管；國(guó)家石油儲(chǔ)備中心是執(zhí)行機(jī)構(gòu)；基地公司是具體操作機(jī)構(gòu)。

國(guó)家石油儲(chǔ)備中心是非盈利性和非經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)法人，負(fù)責(zé)政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，受權(quán)執(zhí)行政府石油儲(chǔ)備的收儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用出售，持有并管理政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的全部資產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)的完整負(fù)有全面責(zé)任。

但儲(chǔ)備中心本身并不直接從事政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備的建設(shè)、維護(hù)和管理業(yè)務(wù)，而是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選擇承包商、基地作業(yè)公司和供應(yīng)商，簽署委托建設(shè)、管理和采購(gòu)合同，并監(jiān)督合同的執(zhí)行。公開(kāi)招標(biāo)的對(duì)象將面向全社會(huì)的企業(yè)，這樣就解決了政企分開(kāi)和市場(chǎng)化運(yùn)作問(wèn)題

業(yè)內(nèi)專家介紹，未來(lái)新體系還有一大亮點(diǎn)，即實(shí)行“儲(chǔ)油于民”的政策，加快開(kāi)放國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)，讓更多企業(yè)平等地參與石油批發(fā)、進(jìn)口和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)，并通過(guò)鼓勵(lì)和扶持企業(yè)發(fā)展商業(yè)儲(chǔ)備，擴(kuò)大企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的物質(zhì)基礎(chǔ)，使國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備同時(shí)得到發(fā)展。