李劍閣認(rèn)為，“一行三會(huì)”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對(duì)于20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，分業(yè)監(jiān)管體制面臨諸多新的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，中國金融混業(yè)監(jiān)管的呼聲漸強(qiáng)。“十三五”規(guī)劃中，“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋”；11月9日上午，國務(wù)院新聞辦舉行吹風(fēng)會(huì)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民指出，要對(duì)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，具體改革方案還需要進(jìn)一步研究和制定；11月17日，有境外媒體援引知情人士的話稱，中國正就合并證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)成為單一監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行討論。

針對(duì)這一話題，在近期由上海發(fā)展研究基金會(huì)主辦的“全球金融治理的變化與中國金融改革”內(nèi)部研討會(huì)上，經(jīng)濟(jì)科學(xué)基金會(huì)理事長孫冶方、中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司副董事長李劍閣發(fā)表了獨(dú)到見解，并獨(dú)家授權(quán)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》整理并發(fā)表。李劍閣認(rèn)為，“一行三會(huì)”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對(duì)于20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，分業(yè)監(jiān)管體制面臨諸多新的挑戰(zhàn)。現(xiàn)行的監(jiān)管理念和體制制約了宏觀調(diào)控的有效性，也制約了金融配置資源的有效性，不太適應(yīng)金融綜合化經(jīng)營要求和貨幣金融國際化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的要求，因此，下一輪金融監(jiān)管框架的改革應(yīng)該建立以央行為核心的審慎監(jiān)管的架構(gòu)。

李劍閣的具體演講觀點(diǎn)整理如下：

“一行三會(huì)”舊體制面臨新挑戰(zhàn)

根據(jù)“十三五”規(guī)劃建議“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場的金融監(jiān)管框架”，因此金融監(jiān)管體制是當(dāng)前的重要話題。

中國目前所實(shí)行的金融監(jiān)管體制是在上個(gè)世紀(jì)90年代逐步形成的，事實(shí)上實(shí)行的是“混業(yè)經(jīng)營”制度，而當(dāng)時(shí)中國的金融形式與目前不同。例如，當(dāng)時(shí)地方政府可以干預(yù)其所在地的銀行；大多數(shù)商業(yè)銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業(yè)務(wù)。由于金融秩序混亂和金融系統(tǒng)的腐敗行為，管理層提出了嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理要求。(1995年的全國金融工作會(huì)議正式提出中國金融分業(yè)經(jīng)營的原則和精神，隨后頒布實(shí)施的《銀行法》、《證券法》、《信托法》則構(gòu)筑了中國金融分業(yè)經(jīng)營的法律基礎(chǔ)。)

上個(gè)世紀(jì)90年代，國務(wù)院的主要工作就是整頓金融，其基本思路是按照美國在上個(gè)世紀(jì)30年代形成的一種分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的模式。根據(jù)這一監(jiān)管思路，我們把原來屬于中國人民銀行的部分監(jiān)管職能分離出去，形成“一行三會(huì)”的格局，并延續(xù)至今。先是證監(jiān)會(huì)，后來保監(jiān)會(huì)，2003年再成立銀監(jiān)會(huì)，“一行三會(huì)”的格局就形成了。

但近20年以來，這個(gè)框架始終有三個(gè)問題一直困擾著我們：

其一，央行貨幣政策與金融監(jiān)管的關(guān)系是什么？

其二，銀行、證券、保險(xiǎn)這些金融組織的經(jīng)營邊界和監(jiān)管的關(guān)系是什么？

其三，在現(xiàn)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管格局下，銀行、證券、保險(xiǎn)也出現(xiàn)了一些混業(yè)情況，這些機(jī)構(gòu)怎樣接受三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)合監(jiān)管？

其四，中央和地方在金融資源配置權(quán)利和責(zé)任方面是什么關(guān)系？

其五，20世紀(jì)90年代，中央下了很大的決心，基本上把地方金融的監(jiān)管權(quán)甚至于協(xié)調(diào)權(quán)收回，地方不得再干預(yù)其所在地銀行，盡管很快又成立了地方性銀行，而地方性銀行、地方性金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上按照條例接受了監(jiān)管，比如各地都有金融辦，但金融辦實(shí)際是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有監(jiān)管職能。

不可否認(rèn)的是，“一行三會(huì)”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對(duì)于20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但是當(dāng)前也面臨很多新的挑戰(zhàn)。

其一，近年來混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。例如，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做了些證券產(chǎn)品，銀行也設(shè)投資銀行業(yè)務(wù)部，做了證券公司的業(yè)務(wù)。

其二，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用。我們也鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，但近年來層出不窮的金融創(chuàng)新趨勢(shì)對(duì)“一行三會(huì)”的體制形成了挑戰(zhàn)。我們認(rèn)為，現(xiàn)行的監(jiān)管理念和體制制約了宏觀調(diào)控的有效性，并且也制約了金融配置資源的有效性，不太適應(yīng)金融綜合化經(jīng)營要求和貨幣金融國際化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的要求。

眾所周知，央行負(fù)責(zé)的是全國的貨幣政策，以及宏觀審慎監(jiān)管。“三會(huì)”主要是負(fù)責(zé)微觀審慎，特別是銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行的監(jiān)管，注重的是每一個(gè)機(jī)構(gòu)不要出現(xiàn)危險(xiǎn)，但是央行主要負(fù)責(zé)的是整個(gè)體系不能出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。然而，在央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)分設(shè)的情況下，對(duì)于宏觀政策和微觀政策、宏觀審慎和微觀審慎的協(xié)調(diào)方面，出現(xiàn)了一些原來意想不到的難度。我們認(rèn)為，現(xiàn)有的這種體制對(duì)于金融穩(wěn)定是不太有利的，主要表現(xiàn)在：

其一，分離央行的監(jiān)管職能，央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間溝通和協(xié)調(diào)成本加大，使得央行難以及時(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握金融業(yè)的信息。現(xiàn)在金融信息的碎片化注定了現(xiàn)有監(jiān)管體制的缺陷，這個(gè)缺陷在目前這個(gè)體制下是難以克服的，所以不利于防范和化解系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

其二，宏觀審慎管理和微觀審慎管理的邊界不清晰，這有時(shí)會(huì)導(dǎo)致宏觀審慎和微觀審慎的力度疊加，有時(shí)候則會(huì)抵消，因此不利于宏觀調(diào)控。所謂疊加，例如貨幣政策偏緊的時(shí)候，中央要求貨幣政策應(yīng)該緊一點(diǎn)，監(jiān)管部門就會(huì)加倍的緊，這樣使得緊的力度不得當(dāng)；然而松的時(shí)候，就會(huì)加倍的松，這也是不恰當(dāng)?shù)摹Ｉ踔猎跒榱舜碳そ?jīng)濟(jì)時(shí)，央行可能還比較審慎，稍有一點(diǎn)放松，但是微觀的機(jī)構(gòu)就要求金融機(jī)構(gòu)加大放貸力度，這樣又放大了貨幣政策的刺激效應(yīng)，所以可能加大了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。此外，2013年的“錢荒”、今年6月的股市波動(dòng)，這些重大的金融波動(dòng)表明目前我國貨幣政策調(diào)控的矛盾。從上世紀(jì)90年代至今，形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了巨變，過去我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的是央行的獨(dú)立性，現(xiàn)在實(shí)際上央行的獨(dú)立性已經(jīng)不是最主要的矛盾，主要矛盾是貨幣政策的傳導(dǎo)效率下降，這使得央行宏觀調(diào)控作用不明顯。此外，中國在20世紀(jì)90年代關(guān)閉了一些地方銀行，處置了一些經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在這個(gè)問題是次要矛盾，更主要的矛盾是對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的控制以及穩(wěn)定性的經(jīng)營。

應(yīng)建立以央行為核心的審慎監(jiān)管架構(gòu)

綜上，我們認(rèn)為，下一輪金融監(jiān)管框架的改革應(yīng)該建立以央行為核心的審慎監(jiān)管的架構(gòu)，構(gòu)建貨幣政策和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管相統(tǒng)一的新型監(jiān)管系統(tǒng)。

同時(shí)，國際上的趨勢(shì)也對(duì)中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了一些新的要求。現(xiàn)有的中國金融監(jiān)管體制不利于形成由一個(gè)權(quán)威部門統(tǒng)籌制定擴(kuò)大金融雙向開放的戰(zhàn)略。例如，當(dāng)前的“滬港通”等各種各樣的互聯(lián)互通、對(duì)外開放機(jī)制，必須要有一個(gè)強(qiáng)有力的、權(quán)威的金融機(jī)構(gòu)來加以協(xié)調(diào)。

在2008年全球金融危機(jī)后，國際監(jiān)管體制也出現(xiàn)了一些新動(dòng)向。西方主要國家金融監(jiān)管改革出現(xiàn)兩個(gè)重大動(dòng)向：其一，各主要經(jīng)濟(jì)體組建了由央行牽頭負(fù)責(zé)的金融穩(wěn)定委員會(huì)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)，來統(tǒng)一協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)活動(dòng)；其二，一部分的監(jiān)管職能回歸到央行，美聯(lián)儲(chǔ)就是一例。

在中國下一輪改革中，有幾件事非常值得注意。在機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管的模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的模式是管人、管財(cái)、管物、管風(fēng)險(xiǎn)，即什么都要管，三個(gè)監(jiān)管部門在不同程度上都把自己的監(jiān)管對(duì)象當(dāng)做自己主管的對(duì)象。然而，“監(jiān)管”和“主管”是不一樣的。如果是主管部門，根據(jù)“三中全會(huì)”的精神，我們應(yīng)該從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹还芩馁Y本，包括我現(xiàn)在所在的匯金公司，我是匯金公司的副董事長，匯金公司對(duì)自己的控股單位也是只管資本，我們只派出股權(quán)董事，并不管他的人、財(cái)、物。但是我們的監(jiān)管部門恰恰錯(cuò)位地把自己當(dāng)做產(chǎn)權(quán)所有部門，把所有監(jiān)管對(duì)象當(dāng)做自己的下屬部門加以監(jiān)管，這樣就把監(jiān)管和主管之間變混淆了。

例如，監(jiān)管部門派官員列席上市公司董事會(huì)，這是在全世界都沒有的。當(dāng)然，我們的證券監(jiān)管部門是不贊成這個(gè)做法的，認(rèn)為這破壞了現(xiàn)代的公司治理結(jié)構(gòu)，也不利于對(duì)內(nèi)幕信息的產(chǎn)生加以防范，因?yàn)橐坏┍O(jiān)管部門列席了董事會(huì)，其就是內(nèi)幕信息的知情者，也都是所有可能產(chǎn)生的內(nèi)幕交易的被審查對(duì)象，但是作為監(jiān)管部門派出的人員，則可能在審查時(shí)被豁免，這會(huì)產(chǎn)生眾多問題。其實(shí)，“國家隊(duì)”在救市之時(shí)也存在這一矛盾。

此外，金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管越來越分散，各建各的系統(tǒng)，地方、部門、行業(yè)、機(jī)構(gòu)都有各自的系統(tǒng)，這不能滿足金融國際化的趨勢(shì)，也不利于貨幣政策的傳導(dǎo)，更不利于優(yōu)化資源配置和金融穩(wěn)定。

在這個(gè)情況下，一是加強(qiáng)牌照管理，由于現(xiàn)在很多機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始混業(yè)經(jīng)營，因此按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思路就很難管理，我們認(rèn)為將來應(yīng)該以功能監(jiān)管為主；二是央行對(duì)一些跨業(yè)經(jīng)營的金融控股公司擁有監(jiān)管的職能。此外，我們今后可能更側(cè)重產(chǎn)品監(jiān)管。可見，功能監(jiān)管加產(chǎn)品監(jiān)管將成為主體，而機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思路將被淡化。

三大主要任務(wù)待解

對(duì)于“十三五”規(guī)劃中的“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管架構(gòu)”，我們認(rèn)為有三個(gè)主要的任務(wù)：

其一，要改革金融監(jiān)管，強(qiáng)化整體協(xié)調(diào)的功能。要強(qiáng)化央行的職能，因?yàn)檠胄屑雀挥兄贫ㄘ泿耪咧?zé)，又有維持金融穩(wěn)定之責(zé)，這也是國際社會(huì)的共識(shí)。因此，我們要順應(yīng)兩大原則——貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管統(tǒng)一，金融穩(wěn)定和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管統(tǒng)一。

這要如何實(shí)現(xiàn)？ 一是明確央行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司擁有監(jiān)管職能；二是在央行已有貨幣政策委員會(huì)的基礎(chǔ)上，建立相對(duì)獨(dú)立的金融穩(wěn)定委員會(huì)，來負(fù)責(zé)宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以及對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、處置。在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的原則，完善金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制。

其二，統(tǒng)一金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如上所述，由于互聯(lián)網(wǎng)金融等金融創(chuàng)新工具涌現(xiàn)，監(jiān)管碎片化是不能長期持續(xù)的，建議要明確央行是金融基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者，金融基礎(chǔ)設(shè)施市場參與主體的監(jiān)管者和金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行規(guī)則的制定者，建設(shè)集中、統(tǒng)一、全球化的貨幣支付、清算、結(jié)算體系，以適應(yīng)人民幣國際化進(jìn)程中貨幣安全的需要；建設(shè)統(tǒng)一的金融產(chǎn)品登記、托管、清算、結(jié)算系統(tǒng)的規(guī)則和監(jiān)管，以適應(yīng)綜合經(jīng)營進(jìn)程中金融市場安全的需要；建立統(tǒng)一、全面、共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，以適應(yīng)金融業(yè)態(tài)創(chuàng)新進(jìn)程和這個(gè)過程中金融體系的安全需要。

其三，要建立中央、地方金融監(jiān)管事權(quán)劃分體制。上個(gè)世紀(jì)90年代，我們主要是收權(quán)，把金融監(jiān)管的權(quán)力收歸中央，但顯然不太適應(yīng)目前整個(gè)形勢(shì)的發(fā)展，所以應(yīng)該在國家統(tǒng)一宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管的基本框架下，建立地方金融監(jiān)管局，明確省政府對(duì)不跨省經(jīng)營的各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)擁有行為監(jiān)管的職責(zé)。按照權(quán)責(zé)對(duì)稱原則，不跨省經(jīng)營的非存款類貸款組織、地方性保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、投資公司、類金融組織一律交由省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)然為了確保中央對(duì)金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，應(yīng)該明確央行對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要有指導(dǎo)責(zé)任。