【養老金并軌勢在必行】“基金可持續性較差”已經成為中國基本養老保險制度的一塊“心病”。在財政“緊日子”與人口老齡化疊加效應的影響之下，養老保險基金收支不平衡的狀況正在向全國多地蔓延。

“基金可持續性較差”已經成為中國基本養老保險制度的一塊“心病”。在財政“緊日子”與人口老齡化疊加效應的影響之下，養老保險基金收支不平衡的狀況正在向全國多地蔓延。

據第一財經日報報道，近日在地方調查發現，一些勞動力輸出地區養老金收支狀況進一步惡化，必須依靠轉移支付和省級調劑金才能實現“保發放”，但由于財政收入增速在放緩，各級財政對養老金的補助也存在不同程度的力不從心，地方急盼中央養老保險頂層設計方案盡快出臺。

養老保險頂層設計已經進行了兩年多的時間，據了解，個人賬戶何去何從是當前養老保險制度頂層設計的一大難點。此前有關部門曾一度討論實施“名義賬戶”制度，但后來遭到不同層面的反對而沒有了下文。

多位專家表示，養老保險基金不可持續早已不能靠對當前制度的縫縫補補來解決，必須從根本上改變“社會統籌+個人賬戶”的混賬(即統賬結合)運行模式，盡快把社會統籌和個人賬戶分離——社會統籌由政府兜底；個人賬戶明晰產權，交由市場運營。

中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，統賬結合的混合模式模糊了政府和個人責任的邊界。若將個人賬戶變成自愿性的養老制度，可以減少效率損失，降低養老保險費率，有利于發展多支柱養老金體系。

李珍還表示，當前職工養老保險制度的財務狀況堪憂，僅僅靠統賬分開是不夠的，須多管齊下才能增加制度的長期可持續性。

養老金收支不平衡范圍擴大

近年來，養老保險基金一直保持著支出增幅大于收入增幅的態勢，收支矛盾日漸突出。

財政部16日公布的《關于2014年全國社會保險基金決算的說明》顯示，2014年企業職工基本養老保險基金收入23273億元，比上年增長11.9%；支出19797億元，增長18.6%。支出比收入增幅高6.7個百分點。

從全國賬面上來看，企業職工基本養老保險基金2014年收入大于支出，不僅本年收支結余3476億元，而且滾存結余30376億元，收支狀況保持正常運行。

但實際的情況是，由于中國養老保險的統籌層次仍然比較低，養老保險基金分散在2000多個統籌單位中。全國企業職工養老金的統計數據并不能反映出部分地區養老金收支惡化的態勢。

“我覺得養老保險制度在我們這里困難重重。”某東部沿海省份地級市的一位社保局長近日對本報記者表示。

作為東部經濟發達省份的欠發達地區，該市養老保險基金的收支缺口逐年擴大——在支出方面，企業養老金“11連漲”讓基金不堪重負；在收入方面，擴面艱難而且斷保人數大增，基金缺乏穩定的收入來源。

這位社保局長稱，養老金的連年上漲一方面導致基金向退休人員支付更高的待遇，另一方面又使在職職工和退休人員的收入出現“倒掛”，退休之后會比在職時高幾百元，早退的拿得比晚退的還要多，企業職工都想辦法要盡早退休。

此外，養老保險基金收入端的增長跟不上支出端的增長。由于省政府制定的繳費基數過高，即使按照60%征收，繳費基數仍然高于有些縣市企業職工的實際收入，擴面難度非常大。

“為了配合政府完成年底擴面的任務，有些企業就先交一個月然后再退保。”這位局長說，更多的企業則改變用工方式，不直接招工或是干脆就遷到外地去了。

在這種雙重壓力下，基金收支狀況嚴重惡化，即使用光了個人賬戶的資金和全部滾存結余，當地的企業職工養老保險仍然收不抵支。

本報記者了解到，今年該市養老金收支缺口超過30億元，該市已經向省里申請省級調劑金，目前省里只確定給不到20億元，剩下的缺口如何補，還是未知數，而且省里調劑金撥付到賬又比較慢，他們不得不占用其他資金來實現“保發放”的目標。

近日出版的《黨的十八屆五中全會建議學習輔導百問》透露了官方的一個統計數字：2014年，企業職工基本養老保險基金扣除財政補助后，當期收不抵支省份達到22個。這一數字在2011年為12個。

人社部今年7月公布的《中國社會保險發展年度報告2014》(下稱《報告》)還顯示，即使包含財政補助，2014年已有河北、黑龍江、寧夏三省份企業職工養老保險基金收不抵支。不止一位曾在基層調研的學者告訴本報記者，在中國一些經濟欠發達地區，動用失業保險基金、工傷保險基金等有結余的基金來實現退休人員養老金的“保發放”已經是公開的秘密，地方官員自嘆為這種資金周轉擔著“掉烏紗帽”的風險。

養老金收支矛盾加劇也引起了中央高層的關注。財政部部長樓繼偉近日撰文稱，社會保險制度沒有體現精算平衡原則，基金財務可持續性較差。“十二五”時期，企業職工基本養老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高6.6個百分點。

《報告》披露的數據還顯示，2013年是養老保險基金收支不平衡的一個轉折點。

在這一年中，企業職工養老保險當期結余(總收入減去總支出)首次出現凈減少，從2012年的4354億元降低到了4108億元，減少256億元；2014年凈減少的幅度繼續加大，從4108億元降低到了3548億元，減少了650億元。

當期結余的大幅減少，意味著企業職工養老保險基金的運行壓力正在加大，一些經濟欠發達和勞動力流出省份的養老基金對于財政轉移支付的依賴度也在進一步提高。

從“統賬結合”走向“統賬分離”

養老保險基金對財政轉移支付依賴程度的加深，讓在“新常態”下收入增速已回落到個位數的各級財政頗感壓力。2014年，全國一般公共財政收入僅增長8.6%，但中央財政對企業職工養老保險的補助就增長了19.3%。

《報告》顯示，2014年，中央財政補助為3027億元，占企業養老保險基金總收入的13%，比上年增長491億元，增長19.3%；比2009年增加1807億元，這5年平均增長率為19.9%。

樓繼偉認為，下一步將進一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡的原則，促進社會保險基金自求平衡，實現制度長期穩定運行。

然而，這是一個艱巨的挑戰。中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄對本報記者表示，社會統籌和個人賬戶混賬管理必然帶來責權不分，政府的責任只會越背越重。

《社會保險法》將政府補助作為基本養老保險基金的法定來源之一，并且明確規定基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補助。

胡繼曄表示，當前養老保險制度不可持續的根源就在于社會統籌和個人賬戶的混賬管理，本想發揮兩種制度的優勢，但實際上卻承受了兩種制度的劣勢，地方養老保險制度運行中所遇到的種種死結都與此相關。

中國1997年開始實施的“統賬結合”基本養老保險運行模式，其初衷是將社會統籌和個人賬戶的優勢發揮出來，目的是實現預期穩定和多繳多得。但在制度的實際執行中，混賬管理導致個人賬戶空賬運行，使這一制度名存實亡。

李珍表示，在現有的制度結構下，既想要公平，又想要效率，就將具有共有產品性質的社會統籌和具有個人所有制性質的個人賬戶綁在一起，謂之“制度創新”。個人賬戶計息率過低，導致養老金水平下降，社會總福利也在下降。

“經過18年的實踐，證明統賬結合這種模式應該改革。”胡繼曄說。

胡繼曄建議，盡快修改《社會保險法》，將社會統籌和個人賬戶分離，將社會統籌作為第一支柱，降低費率提高繳費剛性，由政府兜底，促進制度公平；將分離后的個人賬戶和企業年金、職業年金一起作為第二支柱，完全由企業和個人來承擔責任。

從知情人士處獲悉，中央正在制定養老保險全國統籌的方案，雖然具體是真正意義上全國統收統支，還是像省級統籌一樣只是建立調劑金制度還不得而知，但有一點應該可以確定，全國統籌只會統籌基礎養老金部分，個人賬戶還會留在地方，這也就意味著未來社會統籌和個人賬戶將有實質性的分離。

養老金并軌進入實質啟動階段

據中國新聞網報道，8月5日隨著機關事業單位全面完成基本工資標準的調整，養老金“并軌”也正式進入實質性啟動階段。目前，山東、上海等一些地區陸續公布了當地的養老金并軌實施意見和辦法，明確了個人繳費工資基數。

由于此次機關事業單位養老保險改革與完善工資制度同步推進，部分參加工作晚、職務較低的人員，增加的工資不足以完全彌補養老保險個人繳費，出現“增不抵繳”的現象。對此，官方采取了措施，確保所有人繳納養老保險后當期工資都有增加。

今年1月份，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，要求“各地區、各部門要按照本決定制定具體的實施意見和辦法，報人力資源社會保障部、財政部備案后實施”。

隨后，人社部、財政部下發《關于貫徹落實<國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定>的通知》，明確了相關時間表，要求各地在“今年5月底以前”上報方案。如今大限已過，中新網記者注意到，山東、四川、上海、江蘇等地陸續公布了具體的實施意見和辦法。

其中，山東改革的步伐一直走在全國前列。7月28日，繼今年2月份率先公布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實施意見》后，山東省發布了《山東省機關事業單位工作人員養老保險制度改革實施辦法》，進一步明確了改革相關配套政策，標志著山東省養老金“并軌”正式進入實質性啟動階段。

7月31日，江蘇省出臺了《江蘇省政府關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實施意見》；7月15日，上海印發《本市貫徹〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉實施辦法》。而在此前的3月份，四川也出臺了相關意見。

上述“地方版”的實施意見的主要內容均與“國家版”的規定一致，即：從2014年10月1日起，機關事業單位建立與企業職工相同的單位和個人養老保險繳費制度，所有機關事業單位都按照本單位工資總額的20%繳費，個人按照本人繳費工資的8%繳費。

養老金“并軌”后，近4000萬機關事業單位人員將告別“免繳費”時代。對于這些人來說，最關心的問題之一就是每個月自己要交多少養老保險費。

事實上，個人的繳費多少與繳費工資基數相關，但對于個人繳費工資基數的確定，各地的規定卻不相同。

其中，山東省規定，機關單位(含參公單位)工作人員的個人繳費工資基數包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼、規范后的津貼補貼(地區附加津貼)以及年終一次性獎金；事業單位工作人員的個人繳費工資基數包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼和績效工資。

而上海則在實施辦法中明確，個人繳費基數按本人上年度月平均收入確定。

可見，各地政策不盡一致，繳費水平也將不一樣。但從全國范圍看，月均繳費會達到多少呢？據媒體報道，陜西財政廳在今年初解讀《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》時，曾透露了中央設計的繳費水平。

當時的報道指出，為實現機關事業養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，中央確定，從2014年10月1日起，全國機關事業單位在職工作人員基本工資標準月人均將提高1200元左右(平均數據，具體到個人會有所不同)，其中：養老保險制度改革個人繳費600元左右(繳納個人賬戶養老金400元左右，個人繳納職業年金200元左右)，從津補貼或績效工資中納入300元左右，實際凈增資300元左右。

事實上，為了降低養老金“并軌”難度，保障改革順利進行，機關事業單位工作人員的工資也同步進行了調整。

“截至7月底，機關事業單位調整基本工資標準的兌現工作已全面完成。”人社部近期通報，這次調整基本工資標準，所有人員的基本工資都是增加的。由于調資工作結合養老保險制度改革同步推進，且養老保險個人繳費因個人繳費工資的高低差異較大，具體到個人，扣除養老保險個人繳費后實際增加的工資有多有少。

記者注意到，一些暫時沒有正式實施養老保險改革的地區采取了預發的措施。其中，湖南明確，對于在職人員工資調整，按每人每月300元標準預發，待全省機關事業單位養老保險改革正式實施時多退少補。

而在一些收入水平較高的地區，部分參加工作晚、職務較低的人員，增加的工資不足以完全彌補養老金保險個人繳費，出現“增不抵繳”的現象。

北京某機關單位獲得的一份工資測算表看到，該單位科員、副科人員就處于“增不抵繳”的狀態，其基本工資分別增加866元、984元，津補貼分別減少250元、290元，分別扣保險費642元、720元，增資與繳費的差額為-26元。

不過，人社部明確要求“不出現不漲工資的情況”。記者注意到，該單位對科員、副科各發放了126元的臨時性補貼，所以科員、副科實際增資100元。

北京市人社局副局長張祖德7月29日曾透露，由于機關事業單位工資調整和養老保險并軌同步實施，一部分群體會出現“增不抵繳”，為避免這種情況，北京市人社局請示了人社部和財政部，擬定了北京市的解決辦法，確保每一名工作人員工資不下降，同時略有提高，水平在人均100元左右。

13省養老金并軌方案出爐

據人民網報道，10月27日，人社部新聞發言人李忠在2015年第三季度新聞發布會上透露，機關事業單位養老保險制度改革穩步推進，全國機關事業單位養老保險制度改革方案的備案工作已完成。

自國務院的《決定》發布之后，四川、山東、上海、江蘇、福建、吉林、湖南等地陸續出臺了養老金并軌方案。進入10月后，各地進程明顯加快，云南、甘肅、陜西、湖北、天津、黑龍江等地相繼公布了養老金并軌實施意見和辦法。截至目前，據不完全統計，向社會公布了養老金并軌方案的省份至少已達13個。

各省的實施辦法大體與國務院改革方案保持一致，即從2014年10月1日起，機關事業單位實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。基本養老保險費由單位和個人共同負擔，單位繳納基本養老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。

雖然各地都按照國務院的《決定》，統一規定了單位與個人繳納基本養老金的比例，但是對于個人繳費工資基數的確定，各地的規定卻有所差異。

例如，黑龍江、天津、湖南、甘肅、福建、吉林、云南等省市明確規定，機關單位個人繳費工資基數包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼(艱苦邊遠地區津貼、警銜津貼、海關津貼等)、規范后的津貼補貼(地區附加津貼)、年終一次性獎金。而上海則在實施辦法中明確，個人繳費基數按本人上年度月平均收入確定。

個人繳費工資基數如何確定是各省機關事業單位人員非常關心的問題，陜西省某事業單位工作人員周女士對本報表示，這次改革中，自己最關心的事情就是繳費基數是多少。周女士任職18年，月收入5020元，其中基本工資只有1700元。“要是按照1700元的工資繳費，那可就虧了。”周女士說。

關于各省個人繳費工資基數計算方案不同的原因，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文對本報分析說，“兩個辦法各有千秋，其中，分項合計的辦法要簡單一些，個人也沒有什么意見。如果依據本人上年度月平均收入來確定，那么，如果今年漲工資了就會出現一個缺口，就是說基數縮小了，這樣，就也許有人會有意見。”

各省落實養老金并軌方案的過程中，養老金待遇會不會下降成為各地機關事業單位工作人員普遍擔心的問題。對此多省都提出設立10年過渡期，過渡期內實行新老待遇計發辦法對比，保低限高。

對于2014年10月1日改革前退休的“老人”及改革后參加工作的“新人”來說，此次養老保險制度改革對養老待遇的影響不是很大。但是，“對于2014年10月1日前參加工作、改革后退休的‘中人’，尤其是改革后10-20年內退休的人員來說，其養老金待遇可能會出現一個‘洼地’。”鄭秉文說，“設立10年過渡期可以在一定程度上彌補這樣的‘洼地’。”

此前，國務院在相關《決定》中已經明確，對改革前參加工作、改革后退休的人員，實行過渡性措施。

多地在養老金并軌實施意見和辦法中都對中央的決定做出了細化，黑龍江、陜西、山東、福建、吉林、甘肅、天津、云南均明確提出設立10年過渡期，過渡期內實行新老待遇計發辦法對比，保低限高。

自從今年初國務院印發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)后，各省都在加快推進養老保險制度改革進程，10月份更是有多地密集公布養老金并軌實施意見和辦法。據不完全統計，目前已經有至少13個省份公布了養老金并軌方案。在過渡性養老金發放問題上，地方對中央方案進行了細化，堅持保低限高。