不久前，隨著黨的十八屆五中全會落下帷幕，“十三五”規劃建議新鮮出爐。全面二孩、金融監管改革、綠色發展等熱門詞匯受到了大家的廣泛關注。然而，想要將這些發展理念落到實處，實現“十三五”期間經濟的轉型升級，各級黨委政府必須保持高效率的運轉，完善政績考核評價體系勢在必行。

不久前，隨著黨的十八屆五中全會落下帷幕，“十三五”規劃建議新鮮出爐。全面二孩、金融監管改革、綠色發展等熱門詞匯受到了大家的廣泛關注。然而，想要將這些發展理念落到實處，實現“十三五”期間經濟的轉型升級，各級黨委政府必須保持高效率的運轉，完善政績考核評價體系勢在必行。

對于各級政府和領導干部的政績考核在我國由來已久，但并不完善的考核評價體系也催生出飽受社會各界詬病的“政績工程”和“形象工程”等官場歪風。在我國經濟社會加速轉型升級的當下，構建出一套與轉型升級相匹配的政績考核評級體系也顯得尤為重要。

然而，在中央提出不單純以GDP為政績考核主要標準的要求后，各地基層政府卻顯得有些茫然：不以GDP論英雄后，如何評價地方經濟發展狀況？

國家行政學院教授竹立家向時代周報記者表示，目前政績考核的效果并不是很好，主要原因就在于標準比較混亂，地方政府都在按照各自的標準來評定。“關于政府績效的考核，中央應該拿出一套一級或者二級的考核指標，讓標準統一，也可以給地方政府吃下顆‘定心丸’。”竹立家建議道。

破除“唯GDP論”

長久以來，GDP及其增速一度成為對于地方政府政績考核的核心內容。作為經濟發展的重要指標，把GDP作為衡量地方經濟發展的考核標準本無可厚非。然而，對于GDP的過分看重造成了地方政府重視產出，盲目上馬項目，搞重復建設，甚至催生出一系列形象工程和政績工程，忽略了造福民生的主旨。

進入新世紀以來，GDP的高速增長一度為全國各地政府打足了“雞血”。但今年第三季度，我國GDP增速首度跌破7，再次沖擊了GDP的神壇地位。

實際上，從十八大以來，各種淡化GDP的做法已屢見不鮮。今年年初的地方兩會上，有26個省份調低了GDP增長目標，甚至不設置目標。而在更早之前，中央已經明確做出批示，淡化GDP在政府績效考核中的作用。

2013年12月，中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》(以下簡稱《通知》)，首次提出不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，中央有關部門也不能單純依此衡量各省級行政單位的發展成效。

規定一出，各省聞風而動，紛紛探索制定出新的政府績效考核方案。新的考核方案中，GDP所占權重出現了明顯下降。據媒體報道，遼寧的經濟類指標權重從2009年的70%降為2013年的47.5%，再下降到2014年的37%以下；陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達到全省平均值就視為完成任務，超額完成不再加分；山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP下降為25分，成了權重最低的項目之一；福建探索與生態文明相適應的評價考核體系，對農產品主產區、重點生態功能區等限制開發區域共34個縣，取消地區生產總值的考核。

東北地區某地級市黨委組織部的相關人士向時代周報記者透露，目前對于政績考核的方面已經參照中組部的要求進行了相應調整，考核的內容更加全面，包含經濟、政治、社會、文化、生態文明建設和黨政建設的實際成效等方面，同時也要考察地方政府在解決自身發展中突出的矛盾和問題的成效。“除此之外，新的《黨政領導干部選拔任用工作條例》也增加了一些約束性考核內容，加大了對資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重，我們目前主要就按照這兩個文件的內容進行考核。”該負責人進一步解釋道。

竹立家向時代周報記者表示，政績考核最根本的意義就是改變當地的政治生態， 最終改善老百姓的生活和工作環境，因此單一注重經濟發展的考核方式是不合時宜的。“不以GDP為主要考核指標并不意味著不看GDP， 而是降低其相應的權重分。十八大以來，中央政府提出了‘五位一體’的改革和五個發展等理念，這些理念都應該當作政府績效考核的內容。”竹立家建議道。

缺矢統一標準收效甚微

然而，在破除了“唯GDP論”對于政績考核的影響之后，如何評定政府績效水平成為了擺在不少地方政府面前的一道難題。

竹立家向時代周報記者解釋，目前我國的政績考核并沒有發揮實質性的作用，這很大一部分原因就在于缺乏中央制定的統一標準。“缺乏統一的標準就會使得地方政府在績效考核的時候不能真正地落實到機構和個人，不能產生很好地效果。同時，在績效考核地過程中，人為打分地因素還比較多，容易造成考核結果客觀性的降低。”

上述地方政府相關人士同樣向時代周報記者坦言，雖然對于哪些內容應該加入考核范圍中央已經做出了批示，但對于如何考核的問題卻沒有相應的指導。“政治、文化、環境等內容的考核不像經濟，很難簡單地用數據呈現出來，更多地是用文字表述，具體評分也多有人為成分存在。”

對面地方政府“摸著石頭過河”的情況，國家在頂層設計中制定政績考核的評定標準似乎已成為眾望所歸。

竹立家表示，國家層面必須行動起來，拿出一套科學、客觀、標準化的法規性考核標準，這樣才能讓混亂的政績考核體系趨于統一。“國家不能單單說不以GDP為主要標準，要包含哪些標準，GDP到底要占多大比重都應該做出明確說明。”

對于統一的標準如何制定，竹立家建議可以參照中央提出的五個發展，即創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，針對每一個發展方向制定相應的考核體系，并制定出詳細的考核方式和評價辦法。

然而，各地政府對于政績考核中淡化GDP的做法似乎還需要一段時間進行消化。一方面，以GDP為主的經濟發展指標(也包括固定資產投資、招商引資規模等與GDP相關的經濟指標)已經深植地方政府心中；另一方面，在新的政績考核體系中，雖然在GDP之外增加了消耗過剩產能、環保等綠色指標，但對GDP本身的考核仍是總量考核，缺乏結構性指標。

竹立家表示，中央應當建立其一個全面的指標體系，對各個領域所占的權重分進行科學的衡量，不能過分強調經濟所占的比重。否則，其他方面的發展就會受到影響和制約。同時，相對于GDP總量而言，對于GDP結構的考察應該受到更多的關注，促使地方政府實現更有含金量的GDP.

今年五月，習近平總書記在浙江舟山考察調研時提出“干部好不好不是我們說了算，而是老百姓說了算。”這一說法將百姓變成干部考核的主角，似乎將成為政績考核的一個新風向標。

對于“干部好不好，百姓說了算”這一說法，竹立家一方面承認了百姓參與到政府績效考核體系的必要性，但另一方面他也認為作為一項客觀科學的考察制度，政績考核也不能單單讓“百姓說了算”。“由于領導干部的工作比較全面，有的時候百姓時看不見的，所以就考核的科學性而言，政績考核體系還是應當集科學性、客觀性、規范性于一體，要讓法規說了算。”

美國如何考核政府

出身美國，曾在美國麻省理工大學任教的2014年諾貝爾經濟學獎得主讓?梯若爾在此前接受時代周報記者采訪時曾表示，聽聞中國各省份之間的經濟競爭已經成為政績考核的標桿，這讓我很吃驚。那么，美國又是如何對政府績效進行考核的呢？

在漫長的經濟發展過程中，美國等西方國家摸索出了一套針對政府預算的考核方式，也就是針對政府實施項目的成果進行考核，而不是針對整個政府的表現。“績效預算”是美國早在1949年就提出的一個概念，這種將政府項目成果評定與財政預算相掛鉤的做法在西方國家產生了較大的影響。英國、法國都采取過類似做法，雖然名稱各異，但總的指導思想都是重視財政支出的使用效益。

20世紀90年代，績效預算再次在發達國家興起，美國、澳大利亞、新西蘭等國都先后實行了以成果為導向的預算改革。而在這之中，美國的動作最大，并為次創建了一系列法律、規章制度、實施機構以及具體辦法。

1992年克林頓總統上臺伊始就大張旗鼓地提出“再造政府”地主張，其中績效預算被提到了首要位置。1993年1月，美國國會通過了《政府績效與成果法案》，成為目前為止唯一為政府績效制定地法律。根據這個法律，各政府機構在編制預算，提出支出要求的同時，必須制定一套能綜合反映部門業績、便于考評的績效指標。

美國對于政府績效的改革受到了非常顯著的成效。自20世紀60年代以來，美國政府便深受巨大財政赤字的困擾。然而，在實行政府績效評價5年之后，1998年、1999年，美國連續實現了財政盈余，結束了長達近40年的預算赤字歷史。

按照《政府績效與成果法案》規定，一個有效的項目績效評價體系的組成要素包括戰略規劃、年度績效計劃和年度績效報告。戰略規劃負責提供一個多年的戰略任務，而年度績效計劃則將其細化到政府在一年時間內的安排。而績效報告則可以合理地分析出哪些項目是成功或是失敗的，這一結果在促使地方政府在制定新的績效計劃是保證審慎的思考，從而確保財政支出的有效性。