五中全會之后,新公布的中共中央十三五規(guī)劃建議(全文)并沒有涉及到“地票”制度,而在此之前不久中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中則提出對“地票”制度的試點提出要繼續(xù)實踐。這其中所反映的政策微妙信息,頗為耐人尋味。
土地是財富之母,土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度,農(nóng)村土地制度改革事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。黨的十八屆三中全會提出,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。今年1月,中央就農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點等工作發(fā)布了指導(dǎo)意見。這是推進(jìn)新一輪農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計。
習(xí)近平總書記強調(diào):“改革開放在認(rèn)識和實踐上的每一次突破和發(fā)展,無不來自人民群眾的實踐和智慧,要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索,推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。”重慶地票改革作為一種先期探索,應(yīng)當(dāng)按照中央的要求,完善相關(guān)制度,持續(xù)深入推進(jìn),逐步形成常態(tài)化、制度化、法制化的做法。結(jié)合地票制度近年運行情況的分析,今后還可以進(jìn)一步完善三個方面。
第一,優(yōu)化配置建設(shè)用地計劃指標(biāo)和地票指標(biāo)。地票具有與國家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)相同的功能,在兩種指標(biāo)并存的情況下,應(yīng)該科學(xué)確定地票在供地總盤子中所占的比例,這是保障地票制度長期穩(wěn)定運行的關(guān)鍵。地票占比太高,會影響其價值,地票占比太低,節(jié)約用地和反哺農(nóng)村、農(nóng)民的實際效果又不明顯。
為此,重慶市規(guī)定,國家建設(shè)用地計劃指標(biāo)主要滿足基礎(chǔ)性、民生性用地需求,經(jīng)營性用地一般通過購買地票獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)。按照《重慶市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》,考慮到人口流動帶來的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減趨勢,2020年前,重慶將完成近20萬畝農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾任務(wù),每年約有3萬畝,恰好與地票需求規(guī)模相當(dāng),地票制度運行是可持續(xù)的。
第二,準(zhǔn)確把握地票制度的適用范圍。地票制度必須是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍置換,就近城鎮(zhèn)化并不適用,也無任何意義。這是因為,城市近郊農(nóng)村土地潛在價值本身就比較高,通過征地動遷,農(nóng)民即可獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益,沒有必要搞地票交易。而遠(yuǎn)郊農(nóng)村的閑置建設(shè)用地,受區(qū)位所限,開發(fā)建設(shè)機會相對較少,土地價格很低,一旦通過地票交易,就可以突破級差地租的桎梏,充分顯化其價值。重慶地票主要來源于相對偏遠(yuǎn)的渝東南、渝東北地區(qū),也證明了這一點。
目前,我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已進(jìn)入“試水”階段。城市近郊集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與遠(yuǎn)郊地票交易制度若能形成有效配套,就可以讓農(nóng)民無論離城市較近還是遠(yuǎn)居偏遠(yuǎn)山區(qū),都能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。
第三,科學(xué)設(shè)定地票基準(zhǔn)價格和收益分配機制。地票作為城市建設(shè)用地的“許可憑證”,其價值是通過土地交易所的市場交易過程而實現(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)的,其價格必然會受落地區(qū)域土地供求關(guān)系的影響。我們按照使市場在配置資源中起決定性作用同時更好發(fā)揮政府作用的要求,做好地票在市場中供應(yīng)量的調(diào)控,以及地票上市基準(zhǔn)價格的兩方面調(diào)控。
目前,重慶地票實行每畝17.8萬元的最低交易保護(hù)價,就是參考地票生產(chǎn)成本、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地復(fù)墾費等多種因素,綜合考慮農(nóng)民利益保護(hù)與地票落地區(qū)域的經(jīng)濟(jì)承受能力而制定的。下一步,我們將根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和地票市場運行情況,適時對基準(zhǔn)價格進(jìn)行調(diào)整,既使農(nóng)民權(quán)益得到有效保護(hù),也不至于過度加重城市發(fā)展負(fù)擔(dān),從而讓地票改革更健康、更可持續(xù)地向前推進(jìn)。
農(nóng)村土地制度改革是一項系統(tǒng)性、全局性、政策性極強的復(fù)雜工程,關(guān)乎億萬農(nóng)民生存根本,關(guān)乎城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,也涉及土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法等法律法規(guī)的適時修訂。習(xí)近平總書記強調(diào),凡屬重大改革都要于法有據(jù),重大改革成果也需要通過法治來鞏固。我們期待,理論界和實務(wù)界全面準(zhǔn)確掌握重慶地票改革的法理邏輯、操作路徑和配套制度,并提出更有利于實現(xiàn)改革目標(biāo)的意見和建議,為深化農(nóng)村土地制度改革、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出新的更大貢獻(xiàn)。