一個天大的誤會。有觀點稱中國政府存款逾20萬億，大致相當于GDP約30%的資金趴帳，財政盤活存量的空間巨大。然而，果真有那么多存量財政資金可以盤活嗎？我們的研究顯示，這可能是一個天大的誤會。

作者：魯政委/興業銀行首席經濟學家；李苗獻/興業研究分析師

摘要：

1。一個天大的誤會。有觀點稱中國政府存款逾20萬億，大致相當于GDP約30%的資金趴帳，財政盤活存量的空間巨大。然而，果真有那么多存量財政資金可以盤活嗎？我們的研究顯示，這可能是一個天大的誤會！

2.20萬億不全是“財政性存款”。數據顯示，截至2015年10月，人民銀行信貸收支表上的“政府存款”共25.8萬億；其中，“機關團體存款”為21.2萬億元，“財政性存款”4.6萬億。但是，其中占“政府存款”82%、超過20萬億的“機關團體存款”并非財政的錢，而真正屬于財政可以支配的錢只有4.6萬億。

3。將“機關團體存款”誤認為財政的錢、政府的錢，是認為財政還有巨大盤活存量空間的主要原因。這一誤會產生的根源，源于1998年3月中國人民銀行在《關于改革存款準備金制度的通知》中，將“機關團體存款”從財政性存款中剝離出來劃為“一般存款”后，卻在會計報表上仍然歸屬在“政府存款”之下。

4。對“機關團體存款”的解包顯示：社保和公積金存款占機關團體存款的半壁江山。使用相關數據估算可知，社保結余占機關團體存款的28%，住房公積金結余則占22%，二者合計占據機關團體存款的50%。

衛生系統存款所占比重約為3%，剩下47%為軍隊存款、科教文等系統的存款。雖然目前已允許社保基金、住房公積金購買地方政府債，但顯然，這其中的許多錢，并不能夠都被財政所支配，更不能夠簡單地用在眼下刺激經濟“穩增長”。

正文：

輿論中一直有一種流行的觀點，即在當前經濟下行壓力非常大的情況，仍然存在大量財政資金趴帳。更有研究者指出，截至今年9月，政府機關團體(不包含國有企業)存款超過20萬億，共相當于GDP的30%，一方面缺錢一方面卻大量資金趴帳，簡直就是一個奇葩！

在這些言論之下，國務院從2014年5月開始(第一份系統性的要求盤活存量、加快支出的文件是2014年5曰21日發布的“財預[2014]85號”)，就三令五申地表示：要盤活存量，“絕不能讓財政資金趴在帳上呼呼睡大覺”！

圖表1 財政累計收支差額

的確，在國務院不斷督促下，圖表1提供的資料顯示，自2014年6月起，月度財政累計差額就一改往年下一年總是比上年高的特點，開始出現顯著低于往年的情況，到今年9月，累計收支差額更是出現了負值。這就意味著，財政的確已經在花過去的錢了。

雖然財政已在盤活存量、在花過去的錢了，但有意思的是，人民銀行公布的金融機構信貸收支表中的“政府存款”余額卻仍然在逐月持續增加。圖表2提供的資料顯示，到10月份進一步從9月份的20.0萬億增加到了25.8萬億，在財政已經開始花過去錢的情況下，“政府存款”仍然在一個月內增加了5.8萬億。如果統計表中被命名為“政府存款”(Deposits of Government)就是實質上的“財政性存款”(Fiscal Deposits)或財政的資金的話，那么，這的確是一個奇葩！

然而，奇葩恰恰就出在命名為“政府存款”的并不全然是“財政性存款”上。所以臆想中的財政巨額資金，皆由此而生，而財政其實并沒有那么多錢可以去盤活！

1、20萬億“政府存款”并非“財政性存款”

人民銀行公布的金融機構信貸收支表列出了“政府存款”信息。政府存款可細分為兩項，即“機關團體存款”(Deposits of Government Departments & Organizations)和“財政性存款”(Fiscal Deposits)。其中，如圖表2所示，“機關團體存款”近年來持續快速增長，到2015年10月機關團體存款余額為21.2萬億；財政性存款規模近年來基本在3萬億至5萬億之間振蕩，沒有表現出上升或下降趨勢，到10月份為4.6萬億。

圖表2 機關團體存款和財政性存款走勢

由此可見，所謂相當于我國GDP約30%的，其實并非“財政性存款”，而是被命名為“政府存款”的存款，而且其中的大頭還是“機關團體存款”，而不是可以歸財政部門支配的“財政性存款”。而所謂的“機關團體存款”，其實并不是財政資金，甚至不是政府部門可支配的資金，而只是由于歷史原因，才被歸入“政府存款”名下而已。

2、“機關團體存款”與“財政性存款”、“政府存款”的區別

“機關團體存款”與“財政存款”、“政府存款”之間的糾葛，要追溯到20世紀80年代。1983年9月，在當時國務院發布的《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》中規定：“財政金庫存款和機關、團體等財政性存款，劃為人民銀行的信貸資金。”可見，那時機關團體存款確實是被劃在財政性存款口徑，而且需要全部上交央行，和財政性存款一樣執行100%的存款準備金率。當時這個規定的目的，是為了加強信貸資金的集中管理。上述文件給出的具體數字是：“人民銀行必須掌握百分之四十至五十的信貸資金。”

到了1998年3月，中國人民銀行發出《關于改革存款準備金制度的通知》，將“機關團體存款”從“財政性存款”中剝離出來。具體原文如下：“將金融機構代理人民銀行財政性存款中的機關團體存款、財政預算外存款，劃為金融機構的一般存款。金融機構按規定比例將一般存款的一部分作為法定存款準備金存入人民銀行”。這意味著，“機關團體存款、財政預算外存款”開始從“財政性存款”中剝離出來，與政府存款分道揚鑣，不再執行“財政性存款”100%的法定存款準備金，當時一般存款的法定存款準備金率為8%。盡管如此，但是自那之后，會計科目名稱卻仍然將“機關團體存款”在形式上歸在了“政府存款”名下。而可能正是這種未能按照存款類別實質與時俱進的會計科目命名，構成了“政府存款相當于GDP約30%”這一誤會的根源。

正如我們前文所指出的，由于機關團體存款并非財政的錢，甚至不是歸政府所支配的錢，而是屬于一般存款，因而，就不存在政府巨額資金趴帳和利用效率不高的問題。反過來看，如果硬要說20萬億的機關團體存款趴在賬上未被充分利用，那么，同為一般存款的54萬億居民存款和41萬億企業存款，難道也是未被充分利用的資金？

3、解包“機關團體存款”

由于金融機構信貸收支表并未對機關團體存款作進一步細分，因此逾20萬億的“機關團體存款”就成了一個黑箱，市場對其結構知之甚少。我們嘗試從側面對“機關團體存款”的內部組成部分進行簡單分解。

首先，八成以上為“活期存款”。

貨幣供應統計中有一個口徑是“單位存款”，而金融機構信貸收支表中有一個口徑是“非金融企業存款”。“單位存款”在扣除“非金融企業存款”后剩下的基本就是“機關團體存款”。

具體來看，機關團體活期存款可以由M1中的單位活期存款減去金融機構信貸收支表中的非金融企業活期存款得到。2015年10月單位活期存款為31.6萬億，非金融企業活期存款為15.4萬億，由此，機關團體活期存款為16.2萬億。

機關團體定期存款可以由準貨幣中的單位定期存款減去金融機構信貸收支表中的非金融企業定期及其他存款得到。2015年10月單位定期存款為28.9萬億，非金融企業定期及其他存款25.1萬億，因此，機關團體定期存款為3.8萬億。綜上，2015年10月機關團體存款應為20萬億，實際公布數字為21.2萬億，其中相差1.2萬億，誤差程度在可接受范圍內。圖表3提供的測算結果顯示，利用上述方法估算的機關團體存款值與實際值歷史走勢比較接近。由上述計算過程可見，機關團體存款中80%是活期存款(見圖表3).

圖表3 機關團體存款估算值與實際值

圖表4 機關團體存款活期與定期占比

其次，社保和公積金存款占半壁江山。

在我國，根據人民銀行網站的介紹，“機關團體存款”包含機關團體存款指的是：機關法人、事業法人、軍隊、武警部隊、團體法人存放在銀行業金融機構的定活期存款以及上述單位委托銀行業金融機構開展委托業務沉淀在銀行的貨幣資金。

圖表5 機關團體存款細分結構

根據2014年全國社會保險基金決算報告，2014年末滾存結余51635億元。住建部提供的信息則顯示，截至2015年7月底，全國住房公積金繳存余額3.97萬億元。另外，數據顯示，2005年至2014年全國衛生機構累計收支差額約6000億元，這可以作為衛生系統存款的估計值。

根據上述社保基金、住房公積金、衛生機構存款，可以得出“機關團體存款”的粗略結構，如圖表4所示。社保基金結余和住房公積金結余之和占全部機關團體的50%，衛生系統存款占3%，剩下47%則包括軍隊存款、黨組織和團組織累計存款、科教文組織存款、其它社團法人存款等等。

雖然目前已允許社保基金、住房公積金購買地方政府債，但顯然，這其中的許多錢，并不能夠都被財政所支配，更不能夠簡單地用在眼下刺激經濟“穩增長”。