【資源省份“保工資”真相】據《21世紀經濟報道》報道，財稅改革作為推進全面改革的重要抓手，被寄予厚望。但實地調研顯示，財稅改革落地效果有待提升，層層下達稅收指令，并以此作為稅務官員重要考核指標的現象仍在；基層財政很脆弱，自有可支配財力不夠，推出一些需要財政支付成本的改革，如機關事業單位養老保險改革等，使得財政愈發捉襟見肘。

據《21世紀經濟報道》報道，財稅改革作為推進全面改革的重要抓手，被寄予厚望。但實地調研顯示，財稅改革落地效果有待提升，層層下達稅收指令，并以此作為稅務官員重要考核指標的現象仍在；基層財政很脆弱，自有可支配財力不夠，推出一些需要財政支付成本的改革，如機關事業單位養老保險改革等，使得財政愈發捉襟見肘。

今年全國財政收入增速低于GDP增速，五六個省份財政收入出現負增長，財政形勢嚴峻。

政府收入增速下降，在整個國民分配體系中比重下降，從結構調整的角度來說絕對是件好事。但短期來看，經濟下行壓力仍大，后續地方“穩增長”仍要依賴財政投入，部分地方財政收入增速的陡降，也容易醞釀風險事件。

從8月份開始，財政部財政科學研究所所長劉尚希和副所長蘇明、王朝才、白景明帶隊，分別到東、中、西部幾個典型省份和東北地區調研。12月17日，財科所在北京發布了調研的部分成果，地方財政經濟運行的現實情況得以呈現。

據21世紀經濟報道記者了解，部分數據比較驚人。比如山西2014年約有一半縣級政府財政負增長，2015年這一范圍擴大到72%。2015年上半年，已經有兩縣出現欠發工資的現象。東北三省今年財政也是大幅負增長，在上級財政支持下，當前雖未出現大面積拖欠工資問題，但形勢嚴峻。

在全國債務風險可控背景下，部分地區債務規模膨脹很快。有些基層政府，2014年底債務余額約為2011年底的六倍，即三年時間增長了五倍。經過幾輪債務甄別，有些地方調研結果顯示，審計核定的數額并沒有覆蓋全部債務，2015年充分考慮的3.2萬億置換債券額度還不夠用。后續，置換債券和新增債券的額度都有望進一步增加。

財稅改革作為推進全面改革的重要抓手，被寄予厚望。但實地調研顯示，財稅改革落地效果有待提升，層層下達稅收指令，并以此作為稅務官員重要考核指標的現象仍在；基層財政很脆弱，自有可支配財力不夠，推出一些需要財政支付成本的改革，如機關事業單位養老保險改革等，使得財政愈發捉襟見肘。

財政收入形勢一片大好時，地方缺少改革的動力；財力有限的背景下，要求財政支出更有效率。財政短收、剛性支出壓力大、債務風險等諸多問題糾結在一起，都要求財稅改革有更切實的動作。

此外，公共投資、公共服務供應、產業調整等，財政難以獨撐局面，將更多利用PPP或產業基金模式，民間資本的機會將增加。

資源省份“保工資”

不同的產業結構布局、經濟財政穩定性、政府治理能力等，使得不同地區在財政收入上反應不一。

部分東部發達省份，產業轉型取得一定成果，房地產市場有所回暖，經濟財政形勢轉好。中西部省份產業結構相對單一，抗風險能力弱，經濟和財政收入增速下降明顯。而一些資源省份，則陷在低增長、負增長的泥潭中。

如貴州，2011-2015年上半年貴州省一般公共預算收入分別增長44.8%、31.2%、19%、13.3%、5.3%。綜觀幾年數據，曾經收入高歌猛進的貴州，增速回落明顯。

相對平穩的省份，如河南。2011-2015年7月份同期，河南一般公共預算收入增速分別為24.6%、18.5%、18.4%、13.4%、8.4%，增速在不斷下行。

而典型的資源省份，如山西，更早受到經濟的沖擊。2011-2015年上半年，山西一般公共預算收入增速分別為25.14%、24.97%、12.22%、7%、-7.8%。

山西基層政府財稅收入下滑情況更為嚴重。2014年，山西省119個縣(市、區)中，有57個縣級政府(占比約為48%)公共財政收入為負增長，其中18個縣下降幅度達到20%以上。今年上半年，山西省9個市、86個縣(占比達72%)財政負增長，50個縣收入降幅達到20%以上。

財科所調研報告顯示，這119個縣政府中，古交市和大同新榮區欠發當年工資。古交市欠發機關事業單位在職人員5、6兩個月工資，欠發金額7000萬元；大同新榮區欠發在職及離退休人員6月份工資，欠發金額1800萬元。山西其余縣政府雖按時足額下發工資，但往往多依靠專項款。

報告指出，財政收入持續下降，財力緊張是兩縣欠發工資的主要原因。全年來看，后半年縣級財政支出壓力將更大，保障縣級工資按時足額發放的任務更加艱巨。

山西省財政廳廳長武濤在年中預算執行報告中指出，山西財政收入收入降幅深、范圍廣為近年來所罕見，“保工資、保運轉、保民生”難度進一步加大。

東北三省也未能幸免。調研報告指出，在上級財政支持下，調研的遼寧、黑龍江雖未出現大面積拖欠工資問題，但形勢嚴峻。長此以往，個別縣、鄉拖欠工資問題將不可避免。

一些企業經營困難、銷售回款難，部分資金鏈斷裂，欠稅不斷發生。如，山西省上半年，地稅欠稅余額為53億元，其中新增欠稅約15億元。

重壓下的基層財力

我國基層政府財力脆弱，并非新鮮話題。早在2005年，曾出現普遍的縣級政府發不出工資的現象。近些年，中央、各省出臺相關政策，較大程度改善了基層政府財力運轉不開的局面。

這輪經濟下行，基層政府仍是首當其沖。基層政府民生支出任務重、供養人員多、可靈活支配的資金有限，容易出現財政缺口。

以山東省滕州市為例，2015年包括一般公共預算、政府性基金和財政專戶資金，綜合財力預算為49.2億元。其中，工資性支出、機關經費和市級對鎮街增資轉移支付等支出預算為24.4億元，占綜合財力的49.6%；教育、社保、醫療、農林水、住房保障、公共安全等民生必保支出23.1億元，占比47%；剩余財力僅有1.7億元，這些資金要覆蓋預備費、債務還本付息、其他項目安排等。

伴隨一些改革政策出臺，財政支出任務多集中在基層政府。如2014年，中央推行增加財政供養人員工資改革，縣級財政將進一步承壓。

山西縣級政府財政供養人口有117萬，占全省的70%。調研報告初步預計，縣級機關事業單位基本工資調整及離退休費要增加66.8億元，縣級地方津補貼提標需增支50.6億元，鄉鎮工作人員工作補貼增支10.2億元——總計127.6億元，缺口額預計為115億元，占比90%。

此外，薪酬調整對被調研縣級政府支出影響較大。根據2014年數據，廣西全州縣若上調工資預計增加支出5.4億元，當年該縣一般公共預算支出為23.9億元，上調工資的支出占公共預算支出的比重甚至高達22.82%。

針對上級政府項目，基層政府要有配套資金投入，也在某種程度上加劇了地方財政的壓力。新預算法通過之后，為緩解基層政府“被動埋單”、財力緊張的局面，明確規定“上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金”。

調研發現，地方政府進行專項配套資金的現象仍不少。比如2014年桂林市各區縣政府分擔中央專項項目投入資金，在項目資金總額中，占比區間為9.61%-44.52%不等。

其中，全州縣2014年配套中央項目的資金投入，占當地一般公共財政預算可用財力的11%，而該縣可用財力中78.8%為人員經費支出。因為對中央項目配套資金的投入，影響了當地其他改革的財政投入。

財稅改革打折扣

《深化財稅體制改革總體方案》在2014年6月份獲得通過之后，財稅改革動作在加快，如新預算法的通過、地方債券的置換和發行等。但財稅改革期望達到的效果，在實踐中也有諸多折扣。

比如，仍存在稅收任務指標。新預算法中明確指出，應該依法征稅，堅決不收過頭稅。若按照過去指標征稅，往往會產生“順周期”調控的效應：經濟下行，往往會增加企業稅費負擔；經濟繁榮，往往收稅不足，進一步刺激經濟。

調研報告指出，實際工作中，稅務部門和地方政府仍每年初逐級下達征稅任務指標，而且層層加碼。不同于以往指令性指標，現在稅收指標帶有“指導性”，但在實際執行過程中，“指導性”指標實際又帶有指令性色彩。這項指標在稅收政績考核中的重要指標，有些地方實行一票否決制，連續2年完成不了，一把手會被免。

再比如，基層政府財力比較脆弱，部分原因在于“上級政府專項轉移支付，不得要求下級政府配套”未得到有效貫徹。

基層政府財力脆弱、基層債務風險較高等，很重要的原因在于財力和事權不匹配。基層自有財力不夠，也使得其他改革難以推進，比如旨在改善地方政府“短期行為”，引入的中期財政規劃，在地方往往難以落地。

報告指出，重大改革和政策的頂層設計在中央，地方面臨諸多不確定性。此外，地方財力很多來源于上級政府轉移支付，也使得地方可支配的財力規模存不確定因素。調研縣級政府，對上級財力的依賴程度不一。高者一般公共預算支出與一般公共預算收入比為6.19，即地方每花6.19元，來自當地的收入為1元；低者有1.51，即地方每花1.51元中，就有1元來自當地收入。