霾，到底是不是氣象災害？

一早還湛藍的北京天空，漸漸有了一層灰色，路人行色匆匆。從當晚20時開始，北京市開啟了今年持續(xù)時間最長的一次霧霾紅色預警，屆時車輛開始單雙號限行，中小學幼兒園停課、工地停工、企業(yè)限產(chǎn)……社會生活因此受到了極大影響。

同是在北京市，另一件與霧霾有關的事情引起了極大爭議和關注。日前，《北京市氣象災害防治條例(草案)》(簡稱《條例》)將霾列為氣象災害，引發(fā)氣象、環(huán)保方面專家的熱議。

部分專家認為，人類活動排放大量污染物是造成霾的根本內因，霾的本質是污染，與自然災害有著根本區(qū)別。甚至有專家提出，將霾列為氣象災害，會造成污染者可以“依法脫責”等問題，導致法律適用的混亂。

氣象專家、中國工程院院士徐祥德則認為，霾雖是氣象現(xiàn)象，但據(jù)其造成的危害已可定義為氣象災害的一種。他表示，霾的發(fā)生發(fā)展既有自然因素(適宜的氣象條件)，也有人為的影響(污染物)，自然因素是內因，人為影響是外因，相互影響、互為作用，人為影響加劇了霾的危害與影響，并形成重污染天氣。霾是一種天氣現(xiàn)象，自古就有，氣象部門一直承擔著觀測、預報預警職責。工業(yè)革命前，影響霾的氣溶膠粒子主要是土壤、沙塵、火山灰、巖石和海鹽等自然粒子和各種燃燒灰燼物質。現(xiàn)階段，霾是復雜的氣象條件加人為污染造成的。

他告訴我們，氣象災害由氣象因素、孕災環(huán)境、承災體三方面構成。天氣現(xiàn)象如霧霾等是災害的觸發(fā)因素;孕災環(huán)境主要指經(jīng)緯度、地形地貌等;承災體主要指人和人造設施，三者共同作用才構成氣象災害。風雨、雪霜、霧霾等天氣現(xiàn)象不能等同于氣象災害本身。

徐祥德認為，《北京市氣象災害防治條例(草案)》依據(jù)《氣象法》和國務院制定出臺的《氣象災害防御條例》的有關規(guī)定，將氣象災害種類定為暴雨、暴雪、寒潮、大風、沙塵暴、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍、大霧和霾等造成人身財產(chǎn)、社會功能、生態(tài)環(huán)境等損害的嚴重事件，是科學合理的。

霾作為一種氣象現(xiàn)象、氣象災害，有歷史淵源、國際和法律政策的認可。從歷史上來看，我國氣象文獻類書籍都有對霾觀測、預報的記載，如解放前中央研究院氣象研究所出版的《測候須知》(1929年)、《氣象測推》(1947年)等以及解放后《氣象觀測暫行規(guī)范》(1954年)等專業(yè)規(guī)范、文獻中都對霾的定義和標準等進行了記載。從國際上來看，世界氣象組織(WMO)及各國和地區(qū)氣象機構都將霾列入天氣現(xiàn)象。從法律政策上來看，國務院《氣象災害防御條例》第二十二條中對大霧、霾等提出明確防御或防止措施。

不少人擔心，將霾列入氣象災害是否會出現(xiàn)《北京市氣象災害防治條例(草案)》與《大氣污染防治法》有關條款內容不一致的情況。徐祥德認為，兩者之間既不矛盾、也不沖突。霾與重污染天氣既有內在的必然聯(lián)系，也有外在的實質性差別，不能簡單地混為一談。

當前“重污染天氣”是霾的特例或者人為影響加劇的結果，是在具備霾產(chǎn)生的氣象條件下，大氣污染物濃度達到一定程度，人為影響已轉化為主要因素，突出強調的是污染，對大氣環(huán)境、空氣質量和人民健康造成嚴重影響。這也是《大氣污染防治法》重點規(guī)范的內容。“將霾寫入條例，有利于提升城市防災減災能力，強化全社會的防災減災意識，健全北京市防災減災體系，提升應急處置和城市治理能力。”徐祥德說。

北京市人大法制委員會副主任委員李小娟表示，北京的立法意圖是為了強化全社會的防災減災意識，健全本市防災減災體系，提升應急處置和城市治理能力。將霾列入氣象災害范疇，不改變“政府統(tǒng)籌、部門各負其責”現(xiàn)有治理的工作格局。

中國政法大學法學院院長薛剛凌表示，《條例》從氣象部門做好霾的監(jiān)測、預報、預警工作予以規(guī)范，提供科學支撐，并未突破《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的部門職責。她認為，《條例》細化了各部門職責，將環(huán)保、氣象部門以往分工合作機制上升為地方性法規(guī)予以固化，有利于推進大氣污染防治工作的開展。

據(jù)了解，北京市將霾作為氣象災害立法并非全國首例，京津冀及周邊六省市中，天津、河北、河南均將霾寫入氣象災害立法。目前全國天津、廣東、浙江等25個省、自治區(qū)、直轄市及設區(qū)的市人大或政府，在制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章中，將霾列入氣象災害調整的范疇。