實物保障用車和公務用車區別—實物保障用車使用規定

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公務用車管理是機關事務工作的重要組成部分，廣受社會關注。公務用車制度改革后，黨政機關公務用車實行更高集中度的管理和保障模式，打破之前實物供給為主的方式，形成“社會化+實物”供給模式，公務出行總支出較改革前大幅下降，公車私用、公車專用等不良風氣得到遏制。但在加快機關事務治理體系和治理能力現代化的背景下，完善公務用車管理工作體系、提升機關運行保障質效依然重要。

現狀及問題

《機關事務管理條例》要求，各級人民政府應當推進公務用車的社會化改革。《黨政機關厲行節約反對浪費條例》明確“堅持社會化、市場化方向，改革公務用車制度，改革公務用車實物配給方式，普通公務出行實行社會化提供”，對公務用車制度改革的方向、原則、重點任務作出規定。2014年《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》印發，從制度上改變了機關自辦交通的傳統模式，轉為向社會購買服務，普通公務出行通過社會化提供，保留的公務用車僅用于機要通信、應急、特種專業技術等定向化保障。2016年2月，江蘇省公務用車改革辦公室批復連云港市黨政機關公務用車改革意見，明確全市黨政機關公務用車編制總數為2548輛，實行集中統一管理模式，落實貨幣化補貼政策。從改革情況看，2016年度全市公務出行總支出較上一年度下降20.80%。根據隨后年份調查統計，2017至2021年度全市節支率穩定在15至17%，符合中央提出的“節支率不低于7%”要求，基本實現了“公務出行高效保障、運行費用節約可控、公務用車管理規范透明、監管問責科學有效”的改革目標。但公務用車改革后，連云港市公務用車管理工作也出現一些困難和問題——

機構隊伍與職能要求錯位。從市級層面看，管理局有行政編27個，除8名局領導外，還有19名公務員，有9個處室，平均每個處室2.1名公務員。公務用車管理處掛綜合管理處牌子，僅有1名公務員負責公務用車管理工作。不考慮借用人員情況下，如遇到人員退休，最快需次年才能新招人員，理論上存在人員斷檔期，現實上存在傳幫帶困難。從縣區層面看，不少縣區并未設置公務用車管理部門。此外，基層公務用車管理崗位人手偏少，一經調崗就容易出現工作缺位，如2021年連云港市某縣出現的兩起公務用車違紀違規事件，根本原因就是機構隊伍力量與職能要求不相適應。

供給不足加重供需矛盾。公務用車制度改革后，多數單位公務用車收歸本級公務用車平臺統一調配。后期財政經費保障不足，保留車輛更新不及時，加上司勤人員退休離職且不能補招，導致平臺車型結構不合理、車齡偏高、人手不足，影響公務出行保障的供給能力。以市公務用車服務中心為例，從車型來看，現有公務用車中，面包車、商務車數量占比偏小，與實際公務出行需求存在矛盾，2021年因缺少適配車型導致279次未滿足申用需求；從車齡分布看，86輛公務用車中8年以上車輛69臺、里程20萬公里以上車輛53臺，明顯不宜出長途任務的車輛占總數的17%，雖每年積極申請更新，但受地方財力所限，實際更新數量遠不能滿足需求；從人手力量看，現有司勤人員64人，實際需要85人左右，2021年有892次用車申請因司勤人員不足而未得到滿足。

公務用車管理存在機制漏洞。各地因發展階段不同，城市硬件條件不同，對垃圾運輸車、灑水車、防疫救護車等特種專業技術用車需求差別較大。2020年因創建國家文明城市和疫情防控需要，相關特種專業技術用車較為短缺，連云港市人大代表、政協委員和相關單位多次提出要增加配置涉及民生的特種專業技術用車，但受編制所限，無法采購。目前公務用車的監管主體是用車單位、職能部門、監管部門和社會公眾。作為公務用車監管的第一道防線，用車單位在自用自監的情況下，會不自覺地選擇符合自身利益的方式，內部博弈可能造成監管力度打折；作為外部監管的職能部門、監管部門，也可能會存在“人情式執法”現象；社會公眾，監管人群大、活動范圍廣，應當可以發揮社會監管的重要作用，但是從實際反饋的情況來看，公眾監督情況并不理想。此外，標識管理存在法律空白。公務用車監管部門經常會收到一些組織和個人違規噴涂公務用車標識的舉報，冒用公務用車身份為自己謀圖便利，影響公務用車管理的公信力，但因缺少法律法規層面的罰責約束，無法對違規主體形成有效震懾。

路徑思考

確立保基本、市場化的方針。主動壓減司勤人員和車輛數量并保持相對合理的規模，進一步提高平臺車輛集中度，合理統籌平臺人車資源。引入社會車輛保障公務出行，提升公務出行保障的供給能力。配套調整公務出行保障的工作思路和具體制度，按照“政事分開、管辦分離，管理內置、服務外購”的總體要求，探索尋找公務用車平臺與租車企業的最優合作模式，形成更均衡、更優質、更高效的公務出行保障新格局。

探索大部制、集中管的路徑。“大部制”即為大部門體制，就是在政府的部門設置中，將職能相近的部門、內容趨同的項目集中起來，由一個部門統一管理，避免職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本，這也是國外市場化程度比較高的國家普遍施行的一種政府管理模式。針對當下公務用車多頭管理、基層公務用車管理體制機制不順暢等情況，“大部制”或是比較理想的解決路徑。可探索將黨政機關、事業單位的所有類型公務用車統一劃至機關事務部門管理，建議先從縣區層面試點，再自下而上推行。目前連云港市東海縣已完成公務用車管理“大部制”試點，基本達到了職能歸集、標準統一、保障有力、監管到位的預期目標。同時需要配套調整相應的機構職能編制，做到人事對等、權責配位，實現機構名稱和行政級別統一、系統上下和部門之間權責清晰、編制數量和結構合理。此外，要重點關注縣區層面機關事務部門設置情況，加強頂層設計，自上而下推動改革，使縣區層面的機構設置、級別、名稱、職能一致。

堅持權力下放、精準管理。解決好城際之間、城鄉之間公務出行公平保障問題，探索貨幣性補貼與實物車輛相結合的方式，建議由縣區政府自行研定，報上級公務用車主管部門備案。同時，按照“放管服”改革要求，取消特種專業技術用車編制，相關權力下放，由各市、縣區根據城市建設、民生發展需要，自行配備更新特種專業技術用車，不讓特種專業技術用車編制管理成為地方發展的絆腳石。

推進數字化、智能化進程。連云港市將云計算、衛星定位等前沿技術，整合應用到2.0版本的公務用車信息化管理系統，各縣區統一接入，全市公務用車“一張網”水平得到提升。但仍需以打造數字政府為支撐，融入數字化理念、應用數字化手段，加快形成“讓數據說話、用數據決策、靠數據管理”的現代公務用車治理體系。此外，還需要共享數據。一是縱向到底，使數據從下而上匯聚，同步實現從上而下的數據回流。二是橫向到邊，機關事務部門服務對象全覆蓋，面向所有保障對象提供服務。三是縱橫成網，編織公務出行保障數字孿生畫像，更好地提供決策支持。四是立體成庫，打通連接其他專題數據庫，自動填充關聯數據，助力形成立體的全國機關事務數據平臺，進而反哺提升公務用車管理的工作效率和治理能效。

堵住機制性漏洞。利用機關事務管理立法契機，推動解決好標識管理法律空白、監管機制不完備等問題。明確相關罰責，從法律層面形成對違規主體的有效震懾，并對舉報人進行物質或精神獎勵。進一步完善公務用車全生命周期管理體系，遵循“專業的事讓專業人員來做”的原則，完善在車輛購買、維護、退出等領域的政府購買服務機制，完善促進與規范并重的市場引導機制、全過程與全領域并重的社會參與機制，破解公務用車內部監管中評估難、執行難、監督難等問題。用車行為監管方面，依托公務用車“一張網”，重點盯住派駐車輛單位用車行為、社會車輛租賃使用情況，形成中央、省、市、縣一體化監管體系，逐級統一管理，實現對車輛使用全過程監管可控。建立考評體系，探索公務用車使用評價中引入第三方專業機構，避免“選擇性監督”“人情式監督”，增強用車行為監管績效評估的科學性和成效性。積極爭取與創造條件，推動納入地方綜合考核指標體系，提升公務用車管理工作的實效性和影響力。

作者：耿衛東（江蘇省連云港市機關事務管理局黨組書記、局長）