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最高檢第八檢察廳以深入調研推動完善公益訴訟制度,把主題教育引向深入
調查研究是我們黨的傳家寶,歷史和實踐昭示著,這個傳家寶不能丟。
5月31日至6月2日,首屆全國檢察機關公益訴訟檢察業(yè)務競賽成功舉辦。作為競賽的籌備方,最高人民檢察院第八檢察廳領導與各辦案組主辦檢察官們分別承擔著評委和閱卷等工作。這也是近期第八檢察廳為數不多全員到齊的時刻。此前兩個月,大家都分赴各地,就當下公益訴訟檢察工作重點、難點、熱點課題展開調研。
學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育開展以來,第八檢察廳把深入開展主題教育同貫徹落實黨的二十大關于“加強檢察機關法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”的決策部署結合起來,在大調研中推動主題教育見行見效。
聚焦重點、難點、熱點
習近平總書記曾形象地比喻道:“調查研究就像‘十月懷胎’,決策就像‘一朝分娩’。調查研究的過程就是科學決策的過程,千萬省略不得、馬虎不得。”第八檢察廳找準“完善公益訴訟制度”的關鍵抓手,聚焦公益訴訟專門立法、生態(tài)環(huán)境公益訴訟、高質量發(fā)展三個重點問題,深入開展調研。
專門立法是“完善公益訴訟制度”的牛鼻子。推動一部凸顯政治智慧、責任擔當、民生情懷的良法誕生,需要做更大范圍的調查研究,下更精細的硬功夫。5月8日至10日,第八檢察廳副廳長徐全兵帶隊與最高人民法院有關人員組成聯(lián)合調研組赴湖北省,圍繞公益訴訟專門立法開展聯(lián)合調研。徐全兵介紹,調研中大家一致認為,檢察機關作為提起公益訴訟的主要力量,調查取證權的保障是否充分,不僅影響辦案效果,還直接影響公益保護的質量。
但調研了解到的一些案例,顯示出目前檢察機關在公益訴訟調查取證中存在規(guī)定層次低、剛性保障手段不足等問題。比如某基層檢察院在辦理一起燃氣工程影響安全民事公益訴訟案件時,被調查的燃氣公司不僅拒不配合,還通過電話威脅侮辱誹謗辦案人員。記者了解到,公益訴訟辦案規(guī)則第45條規(guī)定,遇到此類情況可以向相關單位報告或通報,但實踐中效果不佳。
“要牢牢把握檢察公益訴訟是習近平法治思想在公益訴訟領域原創(chuàng)性成果的制度屬性,在公益訴訟制度發(fā)展沿革中把準完善公益訴訟制度的著力方向。”調研組對推動公益訴訟專門立法提出指導意見,表示要通過高質量的公益訴訟檢察、審判實踐為公益訴訟專門立法積累經驗,在習近平法治思想主體性原創(chuàng)性研究中加強對專門立法相關重點問題的研究。
公益訴訟邁向高質量發(fā)展階段,一些案件中存在的辦案質效不高問題被第八檢察廳列為主題教育整改的重點。如何進一步推動公益訴訟檢察工作高質量發(fā)展、提升辦案質效,是第八檢察廳調研的又一重大課題。今年5月,第八檢察廳通過實地調研以及安排各省市地區(qū)檢察機關自行組織調研相結合的方式,對辦案數量較高地區(qū)辦案質效中存在的問題和不足進行了深入剖析。記者看到,調研提綱直擊當前辦案質量存在的難點、痛點問題:“立案數最多月份辦案數全年占比和原因”“同類職責多次立案的情況和原因”“質效較差案例情況”“是否存在短時間內針對同一主體訴請的同質性訴求”……據了解,本次共52個基層院接受調研,形成了調研分析報告。
聚焦如何高質效辦理刑事附帶民事公益訴訟案件這一問題,5月18日,第八檢察廳副廳長常小銳帶隊到江蘇省南京市玄武區(qū)、鼓樓區(qū)檢察院開展調研,并與江蘇省高級法院環(huán)境資源審判庭、南京環(huán)境資源法庭負責人就如何在辦案中體現這一類型訴訟的獨特價值、實現保護公共利益與維護合法私益的平衡統(tǒng)一等問題進行深入交流。
深入的調研總能發(fā)現問題所在。某基層檢察院反映,該市各轄區(qū)檢察院對“燃氣安全、二次供水整治、飛線充電安全”等開展監(jiān)督,并向各區(qū)相關部門制發(fā)檢察建議,督促其履職,但均以案件辦理為主,未對管理漏洞等問題進行剖析,形成調研、社會治理檢察建議,推動政府系統(tǒng)治理、溯源治理。
“就案辦案,探索拓展力度不足。”第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列分析,造成此類現象的原因,是對系統(tǒng)性、源頭性、公益性問題發(fā)掘不夠,立案后未就公益損害產生的深層次原因進行深入調查,難以推動源頭治理和問題解決。此外,在行政公益訴訟案件辦理方面,有的地方還存在片面追求數量,案件辦理不夠精準、精細,質效有待提高等問題。
究其根源,第八檢察廳梳理了出現上述問題的原因:不科學的考核機制、立案標準不夠具體、基層隊伍素質能力需要進一步加強。
針對辦案數量與質量的關系,在5月31日召開的領隊座談會上,第八檢察廳向各省檢察機關傳達了明確意見:要完善公益訴訟自身評價體系,在考核指標設置上,降低數量指標分值和比例,將辦案質量指標作為主要指標;要加強案件質量評查工作,定期或不定期開展自評或對下級院的評查工作;進一步明確立案標準,提高立案門檻,對簡單溝通即可解決的問題應限制立案。
數字時代,因信息技術大規(guī)模普及應用產生了諸多難以用傳統(tǒng)法律方式解決的問題,對傳統(tǒng)司法治理模式提出了新的需求。5月10日,第八檢察廳副廳長邱景輝攜第一辦案組赴杭州互聯(lián)網法院就加強網絡治理領域檢察公益訴訟協(xié)作開展專題調研。杭州互聯(lián)網法院互聯(lián)網審判第一庭庭長肖芄認為,互聯(lián)網司法特別適宜于公益訴訟,希望能和檢察機關共同探索推進互聯(lián)網司法的發(fā)展,探索推動建立法院、檢察院公益訴訟協(xié)作機制。調研結束后,杭州互聯(lián)網法院和杭州市檢察院立即著手就公益訴訟協(xié)作機制開展共同研究。
據統(tǒng)計,5月以來,第八檢察廳共赴8省15市30余縣區(qū),針對“公益訴訟專門立法”“檢察公益訴訟新領域重點問題研究”“生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟重點難點問題研究”“刑事附帶民事公益訴訟相關問題研究”“安全生產領域公益訴訟疑難問題”“檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接”等8個課題進行了專項調研。這些課題均是當前公益訴訟檢察高質量發(fā)展亟待解決的問題。
跟蹤調研強化案件辦理成效
調查研究要取得實效,關鍵是方法要對頭。第八檢察廳在調研中豐富形式、廣開言路,最大程度聽取各方意見,積極參加全國人大相關調研,在調研中與法院、公安等相關部門加強溝通,在完善公益訴訟制度上形成共識。
此外,第八檢察廳還把調研與具體案件辦案成效的現場“回頭看”相結合,注意聽取地方黨政領導、行政機關和人民群眾對公益訴訟辦案的評價和感受,不拘形式,在第二次公益訴訟檢察工作會議、完善公益訴訟制度專題研修班、首屆公益訴訟檢察業(yè)務競賽等全國性會議期間,均以檢察公益訴訟專門立法和公益訴訟高質量發(fā)展為主題,開展了問卷調查及集中座談。
生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟案件占據公益訴訟辦案量的半壁江山,對公益訴訟制度的發(fā)展完善意義重大。近年來,最高檢立案辦理了萬峰湖、南四湖生態(tài)環(huán)境污染專案。專案雖都已結案,但污染有沒有反彈?整改后當地經濟發(fā)展如何?對此類重大工作項目,第八檢察廳采取了跟蹤性調研的方式。
今年2月,第八檢察廳第三辦案組對萬峰湖專案的整治成效開展“回頭看”,對萬峰林文旅融合助推鄉(xiāng)村振興情況、萬峰湖沿湖農旅融合產業(yè)發(fā)展情況以及陸基漁業(yè)發(fā)展情況等開展調研。5月17日至18日,在最高檢副檢察長張雪樵的帶領下,辦案組到山東省微山縣調研南四湖專案治理成效,推動南四湖流域生態(tài)更高質量發(fā)展。
對于萬峰湖和南四湖,調研組再熟悉不過了。從辦案到后期的“回頭看”跟進監(jiān)督,調研組成員多次前來調研,每一次都能發(fā)現解決新問題。
在對萬峰湖巡湖過程中,調研組全程沒有發(fā)現網箱養(yǎng)殖、非法垂釣等問題,湖水清澈,左右岸生態(tài)環(huán)境良好,萬峰湖專案取得的成效未出現反彈。調研南四湖時,清澈的湖水碧波蕩漾,透過水面可以看到水下的水草。
微山縣渭河村黨支部書記化明偉介紹,自南四湖專案啟動以來,在最高檢的推動下,湖區(qū)已實現由一家一戶的傳統(tǒng)養(yǎng)殖模式向規(guī)模化生態(tài)養(yǎng)殖的轉變,并以“外管理、內循環(huán)”的方式管控污染源。調研組在與以船為家的漁民面對面交流中了解到,漁民們普遍認為在生活污水管網建成后,湖區(qū)的水質得到了明顯改善,部分漁民表示靠養(yǎng)殖年收入可達二三十萬元。調研組此次發(fā)現了魚塘生態(tài)化改造、水體富營養(yǎng)化、微山湖景區(qū)轉型改造等方面的問題。
第八檢察廳主辦檢察官劉家璞介紹,針對萬峰湖專案、南四湖專案辦理中發(fā)現的問題,最高檢對貴州、湖北、江蘇、湖南、四川、重慶、江西、安徽、云南等九省市的水庫及其漁業(yè)養(yǎng)殖利用情況進行調研,發(fā)現九省市均不同程度存在水庫撂荒,可利用水面閑置,導致淡水漁業(yè)減產的情況。
就此問題,第八檢察廳調研組赴貴州省貴陽市,就貴州省推動解決大水面生態(tài)增養(yǎng)殖漁業(yè)撂荒問題與貴州省人大常委會法工委、生態(tài)環(huán)境廳和農業(yè)農村廳等相關部門工作人員進行了交流,希望貴州省先行先試,為解決這個問題樹立標桿。貴州省人大常委會法工委法規(guī)一處處長李明德表示,可以充分利用貴州省人大常委會已經建立的法規(guī)動態(tài)清理機制,下一步將對制約生態(tài)增養(yǎng)殖漁業(yè)發(fā)展的相關條款作出修改,樹立科學發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的導向,使相關條款表述趨于合理、科學。
把調研成果轉化為
問題解決方案
深入開展主題教育,要把發(fā)現問題和解決問題結合起來,著力推動解決一批發(fā)展所需、基層所盼、民心所向的問題。
有備而來,帶著問題去調研。第八檢察廳領導、各辦案組結合所負責工作領域確定調研主題,細化調研方案,做好統(tǒng)籌,實現重點領域、主要問題的調研全覆蓋。在確定具體調研的地點后,提前了解該地區(qū)近年來的公益訴訟工作情況,查看相關典型案例,對被調研地區(qū)的亮點、不足都提前掌握,為進一步深入調研打好基礎。在對辦案量較大的基層院進行調研之前,先調取該院全年度的辦案明細,并初步研究分析,發(fā)現其中可能存在的傾向性問題,形成針對該院的調研提綱,有針對性地進行指導。
案卷是辦案質量最直接的反映。第八檢察廳每去一處調研,都認真翻閱辦案卷宗,針對卷宗中反映的各類辦案不規(guī)范問題,當場予以指出。針對調研中涉及的在辦疑難案件,與地方檢察干警認真進行探討交流,提出指導意見。
6月中旬,胡衛(wèi)列帶隊赴貴州省畢節(jié)市檢察機關就檢察公益訴訟高質量發(fā)展展開調研。針對基層院提出的黑頸鶴棲息地保護、“榔生”等非物質文化遺產和少數民族特色村寨保護、高層建筑違法構建物影響公共安全等案件辦理中的問題,調研組和地方三級院干警就案件可能涉及的法律、技術等方面的問題進行了深入交流,幫助基層院干警理清辦案理念、思路以及需要注意的問題。
一個個調研成果匯聚成完善公益訴訟制度的有力支撐。第八檢察廳各辦案組根據廳里的統(tǒng)一安排,圍繞職能深入調研并做好成果轉化,推動解決實際問題。
第一辦案組赴云南、貴州、江蘇等地開展婦女權益保障、文物和文化遺產保護等領域檢察公益訴訟工作調研,培育相關指導性案例,探索完善公益訴訟新領域辦案規(guī)則;
第二辦案組深入山西、四川有關煤礦和非煤礦山企業(yè)調研,針對調研中發(fā)現的問題,起草下發(fā)加強礦山安全領域公益訴訟檢察工作的通知;
第三辦案組針對涉刑事案件野生動物保護移交救助問題,協(xié)同相關部門建立“訴放分離”“打擊+保護”協(xié)作機制;
第四辦案組就抗(抑)菌制劑非法添加問題,與國家疾控局聯(lián)合赴江西、福建開展調研,深入推進相關工作,進一步規(guī)范抗(抑)菌制劑市場秩序;
第五辦案組對社會組織參與公益訴訟情況進行了深入調研,起草檢察機關支持起訴工作的若干意見,并持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理使用問題調研,不斷擴大共識;
第六辦案組針對調研中發(fā)現的生態(tài)環(huán)境損害賠償線索信息共享不暢、銜接程序不完善等問題,起草關于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見,推動形成更強生態(tài)環(huán)境保護法治合力。針對土壤污染領域公益訴訟案件疑難復雜問題多、辦理難度高等問題,起草工作指引,為基層辦案提供參考。
(檢察日報·要聞版 閆晶晶)