黃海波收容教育、黃海波收容教育合法嗎
2020年4月2日，國務(wù)院總理李克強簽署第726號國務(wù)院令，廢止包括《人員收容教育辦法》在內(nèi)的多個行政法規(guī)。
這一動作，被視作2013年廢止勞動教育制度的“姊妹篇”，在中國法治進程、人權(quán)保障方面具有標志性意義。
多年來，社會各方人士不斷呼吁，多位人大代表和政協(xié)委員持續(xù)遞交議案提案，官方也開展調(diào)研座談，諸多行動均指向同一目標：盡快廢除“法外之刑”收容教育制度。
隨著726號令的簽署，實施近30年的《人員收容教育辦法》終于成為歷史。
2019年12月28日,十三屆全國人大常委會第十五次會議投票廢止收容教育制度。圖：南都記者 劉嫚
108人的聯(lián)名信：“大家都在提議怎么把建議寫的更好”
2014年，全國人大常委會法工委研究室原副主任郭道暉簽署了一份建議信。這份建議信在5月4日寄向全國人大常委會，提議廢止有關(guān)收容教育的法律規(guī)定。
2014年前后，一系列掃黃行動讓這一地下產(chǎn)業(yè)走進公眾視野。不少人此時才知道，性工作者被抓后面臨的不僅是罰款、拘留，還有可能被收容6個月到兩年。
收容他們的依據(jù)，源自1991年全國人大常委會發(fā)布的一份“決定”以及國務(wù)院隨后制定的《人員收容教育辦法》。
在建議信簽署的一年前，全國人大常委會廢止了標志性的勞動教養(yǎng)制度，引發(fā)不少法律人關(guān)注。在法律界，收容遣送、勞動教養(yǎng)、收容教育三個制度一直被認為是“法外之刑”。前兩項制度的廢除，讓不少人看到廢除收教制度的希望。
郭道暉簽署的建議信形成于2014年4月23日召開的一場研討會，主題是“收容教育制度現(xiàn)狀和改革”。研討會原定在清華大學(xué)某會議室召開。開會前地址臨時變更，改到北京五道口附近的某小區(qū)居民樓地下室。
據(jù)一位與會的社會學(xué)系教授撰文回憶，會議地點并不好找，工作人員在地鐵站迎接，然后七拐八拐地才輾轉(zhuǎn)到達開會地點。地下室沒有手機信號，聯(lián)絡(luò)也不太方便。
就在這間地下室里，學(xué)者們形成了針對“中國最后一項明文規(guī)定的‘法外之刑’——收容教育”的建議。
“現(xiàn)場沒有什么不同意見，大家都在提議怎么把建議寫的更好?！币幻c會的憲法學(xué)教授告訴南都，從孫志剛案開始，到2013年勞教制度廢除，學(xué)界對這類制度的廢除早有呼吁。
“我們是一群關(guān)注國家法治進程的法律工作者和學(xué)者，”建議信分析，有關(guān)收容教育的法律規(guī)定與憲法、立法法、行政處罰法、行政強制法等多部國內(nèi)法律存在沖突，也違背比例原則、一事不再罰原則、尊重和保障人權(quán)原則等若干法律原則。
這封建議信得到了108人聯(lián)署。他們當中有郭道暉等法律人士，也有潘綏銘、黃盈盈、李銀河等社會學(xué)家，還有多名企業(yè)家、公益人士、工人、司機、店員、學(xué)生。
一位參與活動的人士告訴南都，知名法學(xué)和社會學(xué)學(xué)者李楯也曾專門來電稱：他一般不簽署聯(lián)名信，但是這件事他也支持。
建議信先回顧了2013年底，全國人大常委會廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定。建議信稱，這一決定對我國法治建設(shè)意義重大，也讓我們看到了立法機關(guān)在保護公民權(quán)利、維護法律權(quán)威方面的誠意。
“我們期待全國人大常委會以同樣的智慧與勇氣進行下一步的改革?！苯ㄗh信寫道。
曾發(fā)揮打擊、維護社會風(fēng)氣作用
對性工作者的收容與教育的舉措，最早是在建國初期。
新中國剛成立時，上萬家妓院還遍布中國各地，既侮辱婦女人格，給性病傳播創(chuàng)造條件，也在一定程度上影響社會穩(wěn)定。1949年末，北京封閉全市的妓院，并設(shè)立習(xí)藝所分批收容。
在上海，180余名持照公娼和300多名站街成為上海市婦女教養(yǎng)所的第一批成員。當時教養(yǎng)所的功能，包括健康檢查、疾病治療、思想改造、生產(chǎn)勞動等。
1951年底，《新民晚報》記者走訪上海市婦女教養(yǎng)所后，留下一篇記述教養(yǎng)所的報道：“走進大門，是一個廣場。這些姊妹們在廣場上自由活動著：有打康樂球的，有跳繩的，有散步談天的，有織毛衣的。有十幾歲的年輕女孩子，也有飽經(jīng)慘痛、年近半百的老大姊。仲冬的陽光溫暖地撫慰著她們，廣場上洋溢著一片新生、愉快的氣氛。”
當年的上海婦女教養(yǎng)所。引自南都此前報道。
到了七十年代末、八十年代初，隨著社會環(huán)境變化，消失多年的場所再次出現(xiàn)。為此，1984年上海市政府再度批準成立上海市婦女教養(yǎng)所，交由上海市公安局治安處管理。
在中央要求打擊取締活動的背景下，全國各地也相繼推廣了上海的經(jīng)驗，普遍設(shè)立收教所。在當時，收教制度為打擊，維護社會治安秩序和良好社會風(fēng)氣發(fā)揮著一定作用。
1991年，全國人大常委會制定《關(guān)于嚴禁的決定》，明確：對于人員，可以由公安機關(guān)會同有關(guān)部門強制集中進行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習(xí)，期限為六個月至二年。
1993年，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)進一步制定《人員收容教育辦法》。當時有法律人士認為，收容教育有了較完整的法律依據(jù)。
但對收容教育制度的爭論也逐漸開始。除了在法律層面存在爭議，實踐之中收教制度也存在“教育”效果不明顯，自由裁量權(quán)過大創(chuàng)造尋租空間等問題。
中國著名性社會學(xué)家潘綏銘曾表示，對于性工作者來說，收容教育更像是“被抓”和“勞改”，“可她們是這個社會最底層、最弱小、最無望的人。她們確實需要幫助，需要一些對她們自己有用的具體幫助。”潘綏銘在一次演講中說。
“她們應(yīng)該受到更加公平的對待”
就在郭道暉等人的建議信寄往全國人大常委會不久后，2014年5月，收教制度再次進入公眾視野。當時，演員黃海波因被收容教育。
當年6月，北京市京都律師事務(wù)所召開“從黃海波案談收容教育制度之存廢”研討會，中國著名法學(xué)家江平、應(yīng)松年、陳光中、樊崇義、田文昌等40余位法學(xué)學(xué)者、律師起草《關(guān)于廢止收容教育制度的建議書》，再次遞交全國人大常委會。
“從黃海波案談收容教育制度之存廢”研討會。圖：京都律師事務(wù)所官網(wǎng)
建議書提出，收容教育實質(zhì)上是限制人身自由的手段，關(guān)鍵性制度是授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)得以建立，其制度建立與《立法法》等法律不協(xié)調(diào)、嚴苛的手段是通過行政程序而非司法程序確立等。
收教之爭也引起了全國人大代表和政協(xié)委員的關(guān)注。在2015年的全國兩會上，國務(wù)院參事、時任全國政協(xié)委員、中國作家協(xié)會副主席張抗抗就此發(fā)聲。
去年11月7日，南都記者在國務(wù)院參事室見到了張抗抗。她告訴南都，當時她從一位關(guān)注女性權(quán)益的朋友那里聽說收教制度后，“我就覺得這是個問題”。通過一系列報道和資料，張抗抗很快了解到收教所的現(xiàn)狀和廢除收教制度的理論依據(jù)。
“我作為政協(xié)委員，也作為女性作家，覺得她們應(yīng)該受到更加公平的對待?！背鲇谶@種責(zé)任感，張抗抗決定遞交提案。
這份名為《關(guān)于廢止收容教育制度的提案》指出，該制度存在違反法律、侵犯公民權(quán)利，并對社會的公平法治、健康和諧造成危害等問題。收容教育不僅不能起到教育和幫助性工作者和其顧客的作用，更對我國的法治建設(shè)、社會和諧都有著不良影響。
“2013年12月，本屆全國人大常委會已通過關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這表明了全國人大和中央都有決心并且有能力改進和完善公民人權(quán)的司法保障制度。”張抗抗寫道。
張抗抗：我作為政協(xié)委員，也作為女性作家，覺得她們應(yīng)該受到更加公平的對待。圖：南都記者 宋承翰
她建議，全國人民大會常務(wù)委員會通過決定：1.廢止有關(guān)收容教育的決定和行政法規(guī)；2.停止接收性工作者和其顧客進入收容教育所；3.關(guān)閉全國現(xiàn)有全部收容教育所，現(xiàn)有被收容教育者的剩余收容期不再執(zhí)行。
提案最后一句，寫的是“答復(fù)為盼”。
提交備案審查
在張抗抗的記憶中，那年她沒有收到比較明確的答復(fù)。其實，她對此也沒有很大的期待。她解釋：很多提案都要連續(xù)提交多年，才可能逐步產(chǎn)生一些反應(yīng)。
此后幾年間，全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會副會長朱征夫在2014年、2016年、2017年全國兩會上遞交提案呼吁廢除這一制度。2017年10月，黨的十九次代表大會召開，十九大報告明確提出：要加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。據(jù)此，朱征夫在2018年全國兩會期間又提出：對收教制度是否符合憲法和立法法的規(guī)定，建議全國人大常委會進行合憲性審查。
全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室的一名工作人員告訴南都，對代表委員們的建議，他們一直在關(guān)注。落實十九大“加強備案審查制度和能力建設(shè)”“加強憲法實施和監(jiān)督”的要求，2018年，全國人大常委會法工委啟動了對收容教育制度有關(guān)問題的研究，請公安部提供制度實施有關(guān)情況并進行座談。
從現(xiàn)場辯論到形成共識
法規(guī)備案審查室是全國人大常委會法工委在2004年5月成立的工作機構(gòu)，負責(zé)對法規(guī)的審查要求與審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。
全國人大法工委備案審查室上述工作人員介紹，2018年8月，全國人大常委會法工委、全國人大監(jiān)司委、公安部、司法部等有關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)研組，到近三年來新收容教育人數(shù)最多的省份江蘇省，就收容教育制度的存廢問題開展調(diào)研。
據(jù)回憶，在江蘇省人大二樓會議室召開的一場座談會上，圍繞收容教育制度的去留，各方面展開了對話和交鋒。
江蘇省公安廳的一位同志表示，收教制度在遏制、凈化社會風(fēng)氣、控制性病傳播等方面起到的重要作用。不過，由于法律性質(zhì)存在爭議、沒有明確執(zhí)行標準、審批程序簡單化與限制人身自由強制措施的嚴厲性不匹配等問題，受到各界質(zhì)疑。
他同時也談到：隨著人們權(quán)利意識日益增強，行政訴訟的被訴和敗訴風(fēng)險日益增大，執(zhí)法工作陷入困境。從公安機關(guān)的視角，也建議有關(guān)方面通過立法完善收容教育制度，對收容教育制度的法律性質(zhì)、執(zhí)行標準、審批程序予以明確和規(guī)范。
不過，也有與會人員提出，如果廢止收教制度，將加大基層執(zhí)法難度，也可能影響性病等傳染病防治工作。
在討論中，還有與會人士繼續(xù)提出疑問：根據(jù)治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定，對于許多直接危及他人人身安全和社會公共秩序的違法行為，最高處罰也不過是十五日的拘留，而收容教育的期限是六個月到兩年。
“如果我們不是僅僅籠統(tǒng)地對行為進行道德評價，而是進一步在法治框架內(nèi)評估它的社會危害性，對這類行為設(shè)置六個月到兩年的限制人身自由強制措施，是否適當？”
隨后的實地調(diào)研中，調(diào)研組也了解到，收容教育還存在人員男女性別比例嚴重失調(diào)的現(xiàn)象，被收容的多為女性，人員往往以罰代“拘”。
這也引起立法者的反思：女大多出身貧困，也許家里還養(yǎng)著老人和孩子，也許還供著弟弟妹妹上學(xué)，沒有依靠和出路，沒有穩(wěn)定經(jīng)濟來源，被抓后只能接受收教。收教，真的能拯救她們嗎？或許，在對她們進行道德譴責(zé)和行政處罰的同時，也應(yīng)該反思社會對她們的責(zé)任。
“這場調(diào)研，是廢止收容教育制度的重要一步，奠定了各方形成共識的基礎(chǔ)?！鼻笆龇ㄒ?guī)備案審查室工作人員評價。
首次回應(yīng)公民提出的合憲性審查申請
也是在2018年，張抗抗收到了來自法工委的邀請參加關(guān)于收容教育的座談會。此時，她感到廢除收教制度“有點希望了”。
張抗抗因已有安排未能參會，但她在寫給法工委的《關(guān)于廢止收容教育制度的進一步建議》中再次表示，希望本屆人大加速改進和完善公民人權(quán)的司法保障制度，盡快廢止幾近名存實亡的收容教育制度。
正如張抗抗預(yù)感的那樣，2018年末，法工委在提交給全國人大常委會的備案審查工作報告中明確提出，“我們建議有關(guān)方面適時提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度?！?/p>
2019年12月28日,十三屆全國人大常委會第十五次會議以168票贊同、0票反對、0票棄權(quán)通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》,自2019年12月29日起施行。
該決定廢止了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴禁的決定》第四條第二款、第四款,以及據(jù)此實行的收容教育制度。
今年4月2日，國務(wù)院總理李克強簽署第726號國務(wù)院令，公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》。這其中，就包括1993年9月4日中華人民共和國國務(wù)院令第127號公布的《人員收容教育辦法》。
從這天起，實施30年的收容教育制度徹底終結(jié)。這也是全國人大常委會法制機構(gòu)第一次對公民提出的合憲性審查申請作出回應(yīng)。“法治長青的根基在于對人的價值的尊重?！鼻笆龇ㄒ?guī)備案審查室工作人員寫道。
在一位長期關(guān)注收教制度的人士看來，這也是一件順理成章的事情——“終于走到了這一步”。
采寫：南都記者 劉嫚 宋承翰 發(fā)自北京
