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□“全面二孩”政策實施，會從2022年左右開始，導致義務教育在校學生規(guī)模的擴大并在2030年左右達到頂峰

□隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城鎮(zhèn)小學和初中將會承擔越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建筑規(guī)模將出現(xiàn)大量缺口需要補充

□在我國的高速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)義務教育承載能力不足以及農村義務教育資源浪費等問題比“全面二孩”政策更值得警惕

“全面二孩”政策是繼十八屆三中全會提出“單獨二孩”政策之后生育政策的進一步調整完善，而生育政策調整對出生人口規(guī)模的影響一直是人口學界的熱點問題，也受到教育學界的關注。

在教育領域，在校學生規(guī)模是教育資源配置的基礎性指標，而“全面二孩”政策的實施，勢必引起我國出生人口的變動，進而影響未來入學人數(shù)和在校學生規(guī)模。

為確保教育資源得到合理配置，避免教育資源的不足或浪費，有必要對未來學齡人口(尤其是入學高峰)進行預測，并做好相應的教育戰(zhàn)略規(guī)劃。

作為2013年度教育部發(fā)展報告項目“教育體制綜合改革發(fā)展報告”的研究成果，本研究基于2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，對“全面二孩”政策實施后未來20年義務教育在校學生數(shù)進行預測，并在此基礎上估算出需要的教職工人數(shù)、教育經費和校舍建筑規(guī)模，進而提出義務教育戰(zhàn)略規(guī)劃建議。

2014年.我國小學學齡兒童凈入學率為99.81%，初中階段毛入學率達到103.5%。同時，考慮到《義務教育法》中“義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育”的規(guī)定，本研究認為將義務教育學齡人口數(shù)據(jù)看作義務教育在校學生數(shù)據(jù)，并進行相關教育資源需求量的預測是合理的。同時，2015年12月，東北師范大學農村教育研究所和中國農村教育發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心聯(lián)合發(fā)布的《中國農村教育發(fā)展報告2015》顯示：“2014年小學城鎮(zhèn)化率達到67.73%，初中城鎮(zhèn)化率達到82.93%”。在此基礎上，本研究估算出未來義務教育城鎮(zhèn)化率，并結合學齡人口預測數(shù)據(jù)得到未來我國分城鄉(xiāng)的義務教育在校學生的規(guī)模以及“全面二孩”政策新增義務教育在校學生規(guī)模。

2016年開始施行“全面二孩”政策新增的出生人口從2022年起陸續(xù)進入小學，本研究預測，從2022年開始，小學學齡人口又逐漸增加。同時，初中學齡人口數(shù)量在達到第三次“嬰兒潮”帶來的峰值后開始不斷減少，直到2028年“全面二孩”政策新增出生人口接受完小學教育進入初中學習開始又不斷增加，到2030年達到峰值。

“全面二孩”政策分別從2022年、2028年開始對小學和初中在校學生規(guī)模產生影響，都在一定時期內刺激在校學生規(guī)模的增長，但長期來看，隨著“全面二孩”政策效果的減弱，小學學齡人口在2027年、初中學齡人口在2030達到峰值后又將開始逐漸減少。

從全國層面來看，“全面二孩”政策對義務教育在校學生數(shù)的提高作用明顯。小學在校學生數(shù)將在2027年達到最大值10001.3萬人，其中“全面二孩”政策新增學生數(shù)也達到最大值2782萬人。同樣，初中在校學生數(shù)將在2030年達到最大值5295.89萬人時，“全面二孩”政策新增學生數(shù)也達到最大值1542.5萬人。

分城鄉(xiāng)來看，農村義務教育在校學生規(guī)模受“全面二孩”政策影響小于城鎮(zhèn)教育。

在農村，小學“全面二孩”新增學生數(shù)最大值出現(xiàn)在2027年，達617.10萬人，但由于農村自然生育率下降和人口城鎮(zhèn)化的共同影響，小學在校學生規(guī)模最大值2734.39萬人出現(xiàn)在2016年，之后不斷減少;當“全面二孩”政策發(fā)揮作用后，在2022～2025年間出現(xiàn)回升，2025年達到2245.17萬人后又不斷減少。初中在校學生規(guī)模變化情況同小學類似，一直在不斷縮小，只在2028年和2029年左右受“全面二孩”政策影響出現(xiàn)小幅增長。

在城鎮(zhèn)，小學在2027年因“全面二孩”政策新增2164.87萬人，在校學生總數(shù)達到最大值7782.82萬人。初中在校學生數(shù)在2030年達到最大值5008.32萬人，其中，“全面二孩”政策增加1458.69萬人。

從2016年到2021年，我國小學階段的教師需求量在不斷減小，而初中階段對教師的需求在不斷增大。從2022年開始，小學階段受“全面二孩”政策的影響，對教師的需求重新增長，2027年達到頂峰，大約需要526.38萬人，之后又逐步降低。初中階段的教師需求量2021年增長到343.35萬人后，開始逐步降低，從2026年起又開始增長，直到2030年達到頂峰，大約需要392.29萬人，之后再次減少需求。

《中國教育統(tǒng)計年鑒2013》顯示，2013年我國擁有小學教職工549.49萬人，初中教職工392.88萬人。由此可知，我國義務教育階段現(xiàn)有的教職工規(guī)模已經足以應對未來“全面二孩”政策帶來的壓力，反而在部分時期由于在校學生規(guī)模縮小而出現(xiàn)教職工過剩的情況。不過，分城鄉(xiāng)來看，2013年農村小學教職工有218.90萬人，農村小學教職工數(shù)量已經滿足未來農村小學基本發(fā)展需要。但偏遠貧困地區(qū)學校由于教師流失，補充難，仍存在結構性缺編的問題。同時，2013年城鎮(zhèn)小學教職工有330.59萬人，隨著“全面二孩”政策在2022年左右開始對義務教育在校學生規(guī)模產生作用，城鎮(zhèn)小學教職工開始出現(xiàn)缺口，到2027年左右需補充約79.03萬人。由于統(tǒng)計年鑒中未明確統(tǒng)計初中教職工數(shù)，但從專任教師數(shù)的情況看，也是農村初中的需求量減少，而城鎮(zhèn)初中的需要量增大，需要補充教師。

公用經費：農村增長緩慢或逐步減少，城鎮(zhèn)大幅增加

2016年到2035年我國義務教育公用經費規(guī)模不斷增長。其中，按照《經費標準》規(guī)定的2016義務生均公用經費基準定額，2016年全國小學公用經費大約為562.87億元，初中教育公用經費約為345.08億元。隨著基準定額的增長和在校學生規(guī)模的變化，義務教育公用經費總量需逐步擴大，本研究預估，全國小學公用經費總量從2022年開始增幅提升，將在2025年左右破千億元，2035年左右破1500億元;全國初中公用經費總量從2028年開始增幅提升，將在2030年左右破千億元，2035年左右達1125.03億元。

分城鄉(xiāng)來看，農村小學公用經費需求量增長緩慢，從2016年需170.90億元，到2027年左右需267.62億元，2035年左右需280.99億元;農村初中公用經費需求量在逐步減少，從2016年需52.32億元，到2025年需39.26億元。城鎮(zhèn)小學和初中的公用經費需求量將分別從2022年和2028年開始出現(xiàn)大的增幅，城鎮(zhèn)小學從2016年需391.91億元增長到2022年需558.96億元，再到2027年需938.87億元，2035年需1222.44億元;城鎮(zhèn)初中從2016年需292.75億元增長到2027年需590.33億元，再到2030年需962.14億元，2035年需1085.77億元。

本研究根據(jù)2002年發(fā)布的《城市普通中小學校校舍建設標準》和2008年發(fā)布的《農村普通中小學校建設標準》，對城鄉(xiāng)完全小學和初級中學校舍建筑面積規(guī)劃指標進行均值換算，計算得到農村小學校舍建筑面積標準為7.03平方米/人，農村初中校舍建筑面積標準為9.00平方米/人;城鎮(zhèn)小學校舍建筑面積標準為8.04平方米/人，城鎮(zhèn)初中校舍建筑面積標準為9.80平方米/人。在此基礎上，本研究結合“全面二孩”政策實施后的在校學生預測數(shù)據(jù)得到義務教育校舍建筑規(guī)模。

小學校舍建筑規(guī)模需求將在2027年達到未來最大值78169.84萬平方米，初中在2030年的校舍建筑規(guī)模需求最大，約為51669.67萬平方米。農村小學和農村初中對校舍建筑規(guī)模的需求變化情況類似，2016年后就不斷減少，2016年農村小學需19222.77萬平方米、農村初中需5707.82萬平方米;城鎮(zhèn)小學和城鎮(zhèn)初中對校舍建筑面積需求在2027年和2030達到最大值，分別為62573.85萬平方米和49081.57萬平方米，之后的需求開始逐年減少。

《中國教育統(tǒng)計年鑒2013》顯示，2013年全國小學校舍建筑面積為62064.85萬平方米，農村小學為26447.84萬平方米，城鎮(zhèn)小學為35617.01萬平方米;全國初中校舍建筑面積為50079.41萬平方米，其中農村初中為11528.75萬平方米，城鎮(zhèn)初中為38550.66萬平方米。

對比估算結果發(fā)現(xiàn)，農村小學和初中的校舍建筑面積已經滿足農村義務教育基本發(fā)展需求，甚至會出現(xiàn)閑置情況。同時，城鎮(zhèn)小學的校舍建筑嚴重不足，應按照2016年的需求擴建約14805.66萬平方米，保持到2023年，之后的需求量又開始增大，應按照2027年需求量擴建約12151.18萬平方米。城鎮(zhèn)初中從2019年開始也將出現(xiàn)校舍建筑不足的情況，應按照2021年的需求量擴建約1895.94萬平方米，保持到2028年，之后又開始出現(xiàn)不足，再按照2030年的需求量擴建約8634.97萬平方米。

“全面二孩”政策背景下的義務教育戰(zhàn)略規(guī)劃建議

教育部發(fā)布的《2014 年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：“2014年全國共有小學20.14萬所，比上年減少1.22 萬所;招生 1658.42萬人，比上年減少36.93萬人。全國共有初中學校5.26萬所(其中職業(yè)初中26所)，比上年減少181所。招生1447.82萬人，比上年減少48.27萬人。”

本研究發(fā)現(xiàn)，隨著招生人數(shù)的不斷減少，未來幾年的義務教育在校學生規(guī)模將繼續(xù)縮小，而“全面二孩”政策的實施，將會在2022年和2028年左右，影響小學和初中在校學生規(guī)模，進而對相關教育資源配置提出新要求。因此，為應對未來義務教育發(fā)展中可能出現(xiàn)的情況，本研究提出以下義務教育戰(zhàn)略規(guī)劃建議。

(一)“城鎮(zhèn)化”問題比“全面二孩”政策更應為義務教育重視

“全面二孩”政策實施，的確會從2022年左右開始，導致義務教育在校學生規(guī)模的擴大并在2030年左右達到頂峰，因而需要在這段時期對義務教育資源進行相應的規(guī)劃配置。不過，本研究認為，按照目前我國正常的義務教育標準化建設速度和財政投入能力，已經足夠化解“全面二孩”政策帶來的在校學生規(guī)模擴大的壓力。真正需要注意的是，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城鎮(zhèn)小學和初中將會承受越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建筑規(guī)模將出現(xiàn)大量缺口需要補充。同時，由于農村小學和初中的在校學生規(guī)模不斷縮小，農村教育義務教育“空心化”問題日趨嚴重，將會出現(xiàn)校舍閑置、教師編制過剩等情況。因此，在我國的高速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)義務教育承載能力不足以及農村義務教育資源浪費等問題比“全面二孩”政策引發(fā)的連鎖反應更值得警惕。

研究結果顯示，盡管“全面二孩”的實施對義務教育在校學生規(guī)模會產生一定波動，相應的教師需求量也會出現(xiàn)變化，但現(xiàn)有教師編制總規(guī)模基本可以應對“全面二孩”政策帶來的影響。因此，在保持現(xiàn)有教師編制規(guī)模的情況下，應加強教師隊伍建設，通過輪崗培訓、提升學歷等方式提高教師職業(yè)素養(yǎng)，推動義務教育教師隊伍內涵式發(fā)展。同時，分城鄉(xiāng)來看，在農村義務教育對教師數(shù)量需求逐漸降低的同時，城鎮(zhèn)義務教育對教師的需求會逐漸增大，所以應加快完善城鄉(xiāng)義務教育教師流動相關保障措施，推進城鄉(xiāng)義務教育教師流動，有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源共享，確保城鄉(xiāng)教師資源的有序調配。

從研究數(shù)據(jù)上看，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村學生將逐步轉移到城鎮(zhèn)入學，大量農村校舍將被閑置，造成資源浪費。同時，將分散的學生聚集起來，可以保證科目齊全的教師進行教學，也有利于學生在同伴互助中成長。所以，撤點并校是農村學校必然要面對的問題。然而，在實踐中，由于部分學生的居住地離中心校太遠，撤點并校后因配套措施跟不上，只能住校或讓家長到學校附近租房，增加了安全隱患和家庭負擔。因此，在切實做好相應的配套措施前，應謹慎對待農村撤點并校，避免增加農村學生和家庭的負擔;同時，偏遠貧困地區(qū)保留的小規(guī)模學校由于不適宜安排各科教師，出現(xiàn)了教師結構性缺編問題，因而可以進一步補充全科教師，保證教學質量。