江蘇7項(xiàng)目退出PPP試點(diǎn) 冷思考:不需要走那么快

為推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP），經(jīng)濟(jì)大省江蘇再出新招：9月28日，江蘇在全國(guó)首次通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)推廣2016年P(guān)PP試點(diǎn)項(xiàng)目。

記者注意到，就在新項(xiàng)目入庫(kù)的同時(shí)，部分老項(xiàng)目因?yàn)楦鞣N原因也在退出PPP試點(diǎn)。據(jù)了解，今年8月份，江蘇省財(cái)政廳核準(zhǔn)退出了7個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資97.18億元。這無疑給看起來炙手可熱的PPP降了個(gè)溫，也促使地方政府和企業(yè)未來更理智地對(duì)待PPP。

“一些項(xiàng)目退出PPP試點(diǎn)，問題不在于運(yùn)行困難，而在于入庫(kù)時(shí)的盲目。”在江蘇一家大型PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人陳實(shí)（化名）看來，一些地方政府比較熱衷PPP，但對(duì)PPP的精髓認(rèn)識(shí)不夠深刻，滿腔熱血地將項(xiàng)目入庫(kù)后才發(fā)現(xiàn)各種不易操控的問題，最后難免半途而廢。

江蘇省社科院區(qū)域現(xiàn)代化研究院副院長(zhǎng)丁宏認(rèn)為，PPP在國(guó)內(nèi)是新事物，“現(xiàn)在各地推出的PPP項(xiàng)目不少都是‘硬骨頭’，風(fēng)險(xiǎn)大，周期長(zhǎng)，投資回報(bào)不穩(wěn)定。”丁宏提出，政府和企業(yè)都要對(duì)PPP有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，政府不能僅僅把它看成融資手段，企業(yè)也不能單純靠PPP炒作概念。

7個(gè)項(xiàng)目退出江蘇PPP試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)

在江蘇省財(cái)政廳公布的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目退出名單上，常州市金壇區(qū)城鄉(xiāng)污水處理一體化項(xiàng)目在列。一年前，金壇發(fā)布的27個(gè)PPP項(xiàng)目中，17個(gè)被列入省PPP項(xiàng)目庫(kù)，4個(gè)被列為省試點(diǎn)項(xiàng)目。彼時(shí)，該區(qū)入庫(kù)和試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量均列全省縣區(qū)第一。

“社會(huì)資本對(duì)金壇污水處理項(xiàng)目還是蠻踴躍的。”常州金壇區(qū)財(cái)政局有關(guān)人士在接受人民網(wǎng)采訪時(shí)透露，但因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目既有新建也有改擴(kuò)建，用PPP的方式操作較為麻煩，最后還是決定由區(qū)財(cái)政出資，不再招社會(huì)資本方了。

在PPP模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不得不考慮企業(yè)的盈利情況。南通市通州區(qū)社會(huì)福利中心項(xiàng)目也在省PPP試點(diǎn)項(xiàng)目退出名單上。“我們?cè)诤蜕鐣?huì)資本洽談這個(gè)項(xiàng)目時(shí)算了一筆賬，對(duì)方要投入近1億元，約30年才能回本。”通州區(qū)民政局社會(huì)福利科季科長(zhǎng)介紹，“社會(huì)福利院是公益項(xiàng)目，而社會(huì)資本與政府合作肯定要考慮利潤(rùn)問題，因此我們將這個(gè)項(xiàng)目改成公建民營(yíng)的模式，由政府來建設(shè)，專業(yè)運(yùn)營(yíng)商來運(yùn)營(yíng)，這樣社會(huì)資本投入就低得多了。”

在季科長(zhǎng)看來，收益較好的PPP項(xiàng)目更得社會(huì)資本的青睞，而諸如養(yǎng)老等事業(yè)本身就是公益性事業(yè)，政府要承擔(dān)主要的責(zé)任。據(jù)悉，在改成公建民營(yíng)模式后，通州區(qū)社會(huì)福利中心項(xiàng)目已經(jīng)準(zhǔn)備公開招標(biāo)了。

江蘇省財(cái)政廳核準(zhǔn)退出的項(xiàng)目還包括淮安市現(xiàn)代有軌電車一期工程項(xiàng)目。省財(cái)政廳金融處有關(guān)人士在接受人民網(wǎng)采訪時(shí)表示，PPP項(xiàng)目前期運(yùn)作周期較長(zhǎng)，部分項(xiàng)目已列入當(dāng)?shù)卣匾裆己酥笜?biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目開工要求急，工期緊。據(jù)了解，淮安市現(xiàn)代有軌電車一期工程項(xiàng)目在2015年列入省財(cái)政PPP試點(diǎn)前，已于2014年初開工建設(shè)，采取的是與上海城建集團(tuán)BOT+股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式。

而常宜高速項(xiàng)目的退出則是由于其建設(shè)內(nèi)容涉及兩個(gè)市，一個(gè)市將此項(xiàng)目作為PPP模式申報(bào)，另一個(gè)市對(duì)此項(xiàng)目未作PPP設(shè)計(jì)，造成建設(shè)和未來運(yùn)營(yíng)難以協(xié)調(diào)。

“一些項(xiàng)目主動(dòng)退出PPP試點(diǎn)是比較理智的。”在平時(shí)接受咨詢過程中，陳實(shí)發(fā)現(xiàn)，不少項(xiàng)目在PPP的道路上走不下去，可地方政府卻硬著頭皮要走，因?yàn)橛X得清退的影響大，領(lǐng)導(dǎo)面子掛不住。

那么，究竟什么項(xiàng)目適合采用PPP模式來運(yùn)營(yíng)？江蘇省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)宋義武介紹，社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)感興趣的項(xiàng)目主要涉及環(huán)境整治、污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域。在陳實(shí)看來，公共領(lǐng)域的不少項(xiàng)目都可以用PPP模式，但要根據(jù)各地政府的財(cái)力和管理水平來具體決定。“比如，有的地方政府在城市污水處理領(lǐng)域具備較高的管理水平，同時(shí)有地方國(guó)資的支撐，就沒必要引入社會(huì)資本，那樣反而會(huì)增加資金成本。”

專家：PPP推廣不是“一錘子買賣”

PPP起源于英國(guó)，率先提出公私伙伴關(guān)系概念的英國(guó)在20多年的時(shí)間內(nèi)僅實(shí)施了1000個(gè)左右的PPP項(xiàng)目。而據(jù)我國(guó)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年6月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中全部入庫(kù)PPP項(xiàng)目9285個(gè)，總投資額10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目619個(gè)，總投資額已達(dá)1萬億元，落地率23.8%。

陳實(shí)發(fā)現(xiàn)，有的地方政府連項(xiàng)目建設(shè)的必要性都沒有論證，就拍腦袋要做PPP，這就存在項(xiàng)目決策本身的不科學(xué)問題。江蘇省社科院區(qū)域現(xiàn)代化研究院副院長(zhǎng)丁宏也認(rèn)為，“我們不需要走那么快。”

PPP運(yùn)行的專業(yè)性也令丁宏擔(dān)憂，一方面，項(xiàng)目涉及多種領(lǐng)域，從方案設(shè)計(jì)、監(jiān)管到建設(shè)的周期較長(zhǎng)，政府是否有專業(yè)水平對(duì)項(xiàng)目做周密設(shè)計(jì)；另一方面對(duì)企業(yè)來說，PPP要比傳統(tǒng)的工程建設(shè)更復(fù)雜，不僅要施工建設(shè)還要考慮運(yùn)營(yíng)，不是有錢就能做的。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇亦認(rèn)為，PPP模式的推廣不是“一錘子買賣”，其所涉行業(yè)的多樣性、所涉地區(qū)條件的差異性和時(shí)間的長(zhǎng)期性，決定了PPP決策需要強(qiáng)有力的專業(yè)支持，政府在推廣PPP模式中應(yīng)注意動(dòng)員社會(huì)各種力量以保證決策的科學(xué)性。

楊志勇表示，政府和企業(yè)建立真正的伙伴關(guān)系至關(guān)重要。“有效地推廣PPP模式，只能建立在政府和社會(huì)資本平等合作的基礎(chǔ)之上。成功的合作，應(yīng)該做到在保證社會(huì)資本獲得必要的利潤(rùn)回報(bào)的前提下，公共服務(wù)得到有效的提供。如果沒有合理的回報(bào)，社會(huì)資本按照市場(chǎng)規(guī)律，是不會(huì)流入PPP項(xiàng)目的。”他說。

在談到退出機(jī)制時(shí)，丁宏說，政府要設(shè)計(jì)制度讓項(xiàng)目和企業(yè)能進(jìn)能出。“可以通過股權(quán)交易平臺(tái)、資產(chǎn)證券化等渠道和方式，給企業(yè)多一些出路。”丁宏提醒，PPP的初衷是用市場(chǎng)化的方式運(yùn)作公共項(xiàng)目，因此政府大包大攬不行，要建立市場(chǎng)化的退出機(jī)制，而不是政府承諾回購(gòu)。