法學界集體發聲：對網約車限戶籍既不合理也不合法
各地出臺網約車細則的政策目標是什么?從目前北京上海等地的征求意見稿看,除了解決市民出行,政府還考慮了環保、安全、疏堵等目標,且出行并不是優先級。
“將若干價值取向同時加在一個細則中,則其基本目標就被淡化了。”中國政法大學民商經濟法學院劉繼峰教授分析,如果存在多個政策目標,應當理清基本目標和輔助目標。只有在不干擾核心目標的前提下,再盡可能兼顧輔助目標。不是本規范所能解決的問題即為輔助目標,例如,環境問題是治理環境的系統工程,單單以限制網約車無法完成這個重任;再如,安全問題可以通過加強監控措施、刑罰的威懾力來實現;還有,城市規模等問題應當從宏觀城市發展規劃制度設計上去協調和規制。這些,都不是以限制網約車市場準入的方法能實現的。網約車細則應當主要針對網約車的市場資源配置進行監管。
北京大學法學院沈巋教授也認為,目前監管網約車的規章、政策,應該定位于合理配置資源、促進行業更新換代。
尊重網約車的市場功能
北京大學競爭法研究中心主任肖江平教授分析,我國20世紀70年代末以來的改革所走過的路,是一條市場化的道路。但橫向觀察,交通市場的市場化程度遠不及其他大多數市場,出租車市場尤為嚴重。實際上,20世紀90年代以來出租車市場多次萌動改革,但都是微瀾死水。出租車市場改革的內在阻力之大,超過其他市場。近幾年網約車的興起,終于以市場的力量從外部掀起了出租車市場的改革,并從總體上形成了市場主體多元競爭、消費者多種選擇、價格初步體現供求關系等市場經濟應有的一些特征。
對出行市場特別是出租車市場與其他市場稍作比較就會發現,出租車市場改革之難,并不是市場本身的特殊性,而是既有利益機制的惰性。尊重市場,將市場對出租車運營模式進行選擇,應當成為網約車市場監管制度設計的基本理念。
肖江平指出,網約車細則和整個出租車市場改革,應當以大力培育市場為第一要務。“建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”衡量出租車市場監管制度設計是否合理、合法,必須考察其是否體現“企業自主經營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換”,必須考察其是否存在“市場壁壘”,是否有利于“提高資源配置效率和公平性”。
要合法行政合理行政
沈巋教授指出,“網約車新政”應該符合合法行政、合理行政的要求。
合法行政,即“網約車新政”的細則不應當與現行的上位法相沖突。以對網約車駕駛員戶籍方面的規定為例,根據行政許可法的規定,行政許可的設定不能限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務。行政許可法毫無疑問是“網約車新政”的上位法,可以認為北京市網約車管理細則中對戶籍的規制違背了上述體現市場統一原則的規定。
從合理行政的角度看,北京市網約車管理細則中對戶籍的規制可能是出于北京市人口數量、經濟發展水平、交通擁堵狀況和空氣質量的考慮,但合理行政要求比例原則,比例原則中的妥當性原則,就是要求行政所采用的手段確實可以實現其目的。然而,僅僅在網約車行業進行戶籍限制是杯水車薪,只要其他大部分行業沒有對戶籍進行限制,網約車一個行業對戶籍的限制是無法解決問題的。
除戶籍限制以外,“網約車新政”中對車型的限制也不符合合法行政、合理行政的原則。一方面,對車軸距、排量的要求找不到上位法依據;另一方面,網約車的定位應當由市場進行自主選擇,市場有選擇高檔車、中檔車或低檔車的自由。如果將“網約車新政”的目標正確定位于整個出租車行業的合理化,那么就不應當在車型上對傳統出租車和網約車差別化對待。
目前來看,“網約車新政”的立法程序顯得過于倉促。沈巋教授呼吁,網約車新政”應該在科學立法、民主立法過程中產生。
以競爭思維制定細則
中央財經大學法學院吳韜教授分析,長期以來,網約車市場是自由競爭的市場。此次網約車監管政策的管制化,實際上是用已被證實失靈的傳統出租車管制手段來管理網約車,其政策效果十分令人憂慮。這可能使毫無管理的黑車卷土重來,進而使安全、疏堵等目標也落空。當下,應呼吁以競爭的思維指導制定網約車細則,乃至改造傳統出租車政策。通過市場平衡傳統出租車和網約車的比例;在競爭中尋求合理的市場退出,實現網約車數量的合理平衡,從而避免再次陷入管制化的泥淖。
肖江平教授指出,出租車市場改革長期停滯不前,使得市場體系發育不夠。網約車的出現和發展,對于出租車市場體系的培育功不可沒。北京、上海等地限制外地戶籍人士成為網約車司機,公布細則的所有城市都要求軸距超過傳統出租車平均水平、人為劃分車型定位,上海人為劃定網約車區域(如上海不允許網約車接受火車站、機場出發的訂單),等等。既不合法,也不合理,顯然屬于政府干預過多、人為阻礙市場的決定性作用。我們必須呼吁從摒棄限制外地戶籍,取消人為劃分車型,放開其城市內的運營區域等入手,全面清理、刪除細則中違背市場規律、違反政策法律的規定,讓出租車市場以至整個出行市場健全起來、活躍起來。
