深入認識五年規劃的作用機理

　　習近平總書記指出，科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。

　　在國際交往中，經常可以聽到這樣的提問：為什么中國可以持續編制實施這么多個五年規劃？為什么五年規劃能發揮這么大的作用？

　　這些問題的背后，反映的是世界對中國發展模式的思考。要回答這樣的問題，就需要對五年規劃的作用機理進行深入分析，找到中國持續謀劃和推動中長期發展的“秘訣”所在。

　　通過中長期工作的階段性安排，實現了發展步驟的循序漸進。

　　五年規劃本質上是一種時序性安排，這就需要把握好發展的“節奏感”，在每一個關鍵的時間點上作出總體部署。

　　五年的周期介于短期和長期之間，從宏觀經濟治理的需要看，短期的調控政策可以熨平經濟波動，中長期的發展愿景可以提供更加穩定的預期；

　　從政策和工程實施的規律看，無論是研究制定政策還是建設運營工程，絕大部分都有一定的時間要求，且需要保持一定的連續性；

　　從規劃調整的需要來看，目標、任務、政策、工程在經過一段時間后，都需要根據新的形勢進行更新，既不能間隔太長，又不能朝令夕改，五年是一個比較合適的節點。

　　同時還要看到，中國治理的特點之一是注重長遠目標牽引，以五年規劃為單位可以較好地安排跨周期甚至是跨世紀的藍圖。在黨代會提出重大目標后，經過認真研究和準備，由之后的五年規劃明確具體的路線圖，在時間銜接上也比較契合，這已經在近幾個五年規劃中得到了很好的體現。

　　通過規劃理念的更新，實現了發展路徑的不斷優化。

　　五年規劃是與中國特色社會主義市場經濟緊密結合的“中國名片”。理念的更新是最大的創新。每一次規劃理念的更新，都會體現到規劃的指標、結構和內容中，從而對發展路徑進行指引，這是一種主動的選擇。

　　“一五”至“五五”計劃把發展重工業放在突出位置，為產業體系的搭建奠定堅實基礎；“六五”至“十五”計劃著力解決社會發展問題，使發展目的和發展手段有了更好結合；“十三五”規劃提出的新發展理念，建立在對新的階段性特征全面分析的基礎之上，與當前的發展需要和發展趨勢緊密融合，是能夠指導未來一個時期發展的方針。

　　通過指標體系的構建，實現了目標導向的鮮明指引。

　　規劃指標是規劃愿景的濃縮，通過將宏觀目標轉化為可測量、可分解、可考核、可問責的量化指標，實現對規劃的具象化引導。

　　當前各類規劃中的指標體系，主要源于“十一五”規劃確立的范式。“十一五”規劃創造性地將指標分為預期性和約束性兩類，其中預期性指標是國家期望的發展目標，主要依靠經營主體的自主行為實現；約束性指標是在預期性指標基礎上進一步明確并強化政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。

　　以標志性的約束性指標“主要污染物排放總量”為例，在提出的過程中根據當時的污染源情況，明確包括二氧化硫和化學需氧量兩個子項，同時圍繞減少10%的目標值進行了反復測算與討論，其過程本身就是一個統一思想認識的過程。規劃通過后，該項指標分解落實到各省、自治區、直轄市，以嚴格的機制進行跟蹤考核，有力扭轉了污染加劇的狀況。

　　通過發展任務的擺布，實現了對各領域的戰略指導。

　　看文章首先看結構，對下一個五年發展任務的結構性安排，是五年規劃的一條基本邏輯線。

　　近幾個五年規劃綱要編制中，對任務結構的順序和條目都進行了認真研究，每一次都有若干重大創新。如“十二五”規劃增加了民生和社會治理板塊，“十三五”規劃把創新作為第一任務，單列了網絡經濟空間、基礎設施網絡、新型城鎮化、教育和健康等板塊，“十四五”規劃增加了國內市場、數字化、鄉村振興、國民素質、安全等板塊。

　　新的板塊意味著新的主題和內容，有些是對過去任務的繼承創新，有些則是根據形勢變化突出的全新任務。

　　最近兩個五年規劃綱要雖然采取的是條狀結構，但在邏輯線索上暗含著創新、協調、綠色、開放、共享等新發展理念的塊狀順序，體現了理念和任務的緊密結合。

　　通過重大舉措的謀劃，實現了對資源配置的積極引導。

　　規劃任務部分的正文主要是舉措的集合，列入規劃的每一條舉措都是未來五年該領域發展的重頭戲。

　　黨中央特別重視任務舉措的清晰性，習近平總書記對起草工作要求“有些舉措要一看就可以操作”。

　　這些任務書在市場眼里，是引導資源配置的指南，對未來五年的投資、經營等決策具有重要的提示作用，特別是其中的創新性舉措是市場關注的焦點。

　　從規劃編制背后的邏輯看，近幾個五年規劃有一條重要線索，就是非常注重全要素生產率的作用。在經濟結構轉型升級的任務要求中，蘊含著更多依靠科學技術進步實現生產效率提高的意圖，一些規劃任務的組合，實質是依靠生產要素的重新組合實現資源配置的效率提升。

　　其中非常關鍵的一條，就是規劃對于人力資本提升的重要作用。人力資本是一國發展的基礎性要素，而其提升又是一個長期過程，在規劃的教育、科技、人才和區域、城鎮化、公共服務等板塊都會涉及相關工作。正是在連續多個五年規劃中持之以恒重視人才培養和成長，綜合施策打造了強大的技術、產業和管理等人才隊伍，今天我們才能在大國競爭中擁有更多底氣。

　　通過重大工程的推進，實現了規劃部署的有效落地。

　　“十一五”規劃編制者借鑒了世界銀行的世界發展報告等國際報告的表達形式，在五年規劃中增添了正文加專欄的表達形式，正文主要闡述發展方向和重點，專欄則列出政府履行職責領域的重大工程、項目和政策。這一形式很好地處理了原則性內容和具體抓手的關系，使規劃各項任務有了清晰的工程清單作為支撐。

　　在實踐工作中，經過匯總的專欄工程是推進規劃的主要手段，有關部門對“十三五”規劃的165項、“十四五”規劃的102項重大工程均建立了專門機制，細分落實到具體建設項目上，動態跟蹤督導各工程實施進展，中央預算內投資、地方政府專項債券等予以重點保障。對計劃分解、資金下達較慢和投資完成較差的，督促地方提出切實可行的解決措施，加快項目開工建設。由于部分科技前沿的工程需要跨越較長周期，通過若干個五年逐步實現，在年輕人眼里，這些工程的實施仿佛是一場場“硬科幻”的展現。

　　此外，五年規劃還越來越重視空間布局的作用，通過空間布局圖等方式，實現了重大格局和工程的精準落地，對于提升規劃科學性起到了重要的促進作用。

　　通過建言獻策的開展，實現了集思廣益的良好效果。

　　規劃編制的過程，也是傾聽各方聲音的過程，頂層設計同問計于民相結合，已經成為五年規劃編制工作的鮮明特點。

　　“十四五”規劃編制過程中，習近平總書記親自主持召開多場專題座談會，既有專門針對某一群體的開門問策，也有針對某一區域發展的問診求方，還有針對基層群眾的意見聽取。根據黨中央部署，2020年8月，在多家央媒平臺上同步推出“‘十四五’規劃建言”專欄，這是我國五年規劃編制史上首次通過互聯網向全社會征求意見建議。

　　“十五五”規劃編制工作啟動后，黨中央再次部署開展網絡征求意見活動。五年規劃征求意見范圍的不斷擴大、參與人數的持續增多、建言獻策形式的日益多樣化，是我國全過程人民民主的生動體現。

　　通過規劃體系的傳導，實現了從上到下的步調一致。

　　在近年來的治國理政經驗交流中，一些發展中國家官員在了解中國五年規劃的成功經驗后，會反復詢問，依靠什么樣的機制才能保障規劃任務得到如期執行？對此，需要從我國規劃體系的構成、運行等方面進行解釋。

　　經過多年探索，我國已經建立起以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成的“三級四類”規劃體系。

　　五年規劃的推進，不僅是一個文本的實施，更在于通過規劃體系來傳導國家意志。從橫向看，對各領域的總體部署可以通過該領域的專項規劃進行細化，涉及空間的重大布局通過空間規劃落地，跨區域的任務則通過區域規劃進行協調部署。從縱向看，通過加強對地方五年規劃編制的指導，提升地方規劃質量和水平，可以督促各地對國家發展任務的貫徹落實。

　　作者：董煜 清華大學中國發展規劃研究院常務副院長

　　（“三里河”工作室）