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來(lái)源:法制日?qǐng)?bào)

一些地方職能部門將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁基層 鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付既無(wú)權(quán)限還得“背鍋”

濫用“屬地管理”問(wèn)題成基層治理絆腳石

“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”就是原則上由事發(fā)地政府解決,事發(fā)地政府解決不了的,也可以由其上一級(jí)政府解決,下級(jí)政府不能將矛盾直接推給上級(jí)政府。

這條原則是在總結(jié)信訪實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的,體現(xiàn)了把問(wèn)題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的要求。

“現(xiàn)在除了信訪屬地管理外,國(guó)土、環(huán)保等也搞屬地管理……但鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備相應(yīng)的權(quán)力,一旦出了問(wèn)題,我們就要擔(dān)責(zé)。”江蘇省無(wú)錫市一名鄉(xiāng)長(zhǎng)告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

這名鄉(xiāng)長(zhǎng)還說(shuō),除了“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則外,其實(shí)還有“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。也就是說(shuō),在明確事項(xiàng)歸哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)后,主管此項(xiàng)工作的政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體辦理的責(zé)任。但現(xiàn)在一些職能部門往往不提“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”,每到關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),就會(huì)出現(xiàn)四個(gè)字——屬地管理。

戶籍所在地“躺槍”

屬地管理,顧名思義就是根據(jù)所在地域確定具體管理機(jī)關(guān)。通俗地說(shuō),屬地管理就是誰(shuí)的地盤誰(shuí)管理。

近幾年來(lái),很多人欣喜地發(fā)現(xiàn),平常鎖在深閨的一些職能部門,紛紛從各級(jí)機(jī)關(guān)大門走出來(lái),深入基層為老百姓辦事。老百姓不用舟車勞頓,達(dá)到了政府、社會(huì)和群眾的三方滿意。

記者采訪發(fā)現(xiàn),個(gè)別部門把一些職責(zé)范圍內(nèi)的、風(fēng)險(xiǎn)大的、棘手的工作,也打著下放權(quán)力的旗號(hào),趁機(jī)下放到基層,美其名曰實(shí)行屬地管理,實(shí)際上是把屬地管理當(dāng)作一個(gè)筐。造成的結(jié)果是涉事者無(wú)論事發(fā)何地,戶籍所在地都難“幸免”。

“我最近又要去北京,接一名信訪戶。”江西省九江市一名鎮(zhèn)委副書記對(duì)記者說(shuō),這名信訪戶的戶籍雖然在九江,卻早已到上海郊縣安家多年。只因?qū)幼〉氐囊黄鸾煌ㄊ鹿首哉J(rèn)為處理不公,時(shí)不時(shí)進(jìn)京信訪。“每次到北京接到人后,我們都不知該把他送到哪里去”。

據(jù)記者了解,目前我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般下轄?zhēng)资畟€(gè)行政村,少則四五萬(wàn)人,多則七八萬(wàn)人。而機(jī)構(gòu)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn),很多單位和部門都上收一級(jí),原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所實(shí)行雙重管理,現(xiàn)在都實(shí)行了垂直管理,只有很少的幾個(gè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)財(cái)政稅收、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等工作。

廣西壯族自治區(qū)桂林市一名鄉(xiāng)黨委委員告訴記者,上面千根線,下面一根針。

一些職能部門的同志到鄉(xiāng)鎮(zhèn),往往以領(lǐng)導(dǎo)的身份頤指氣使,從不提“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”,時(shí)不時(shí)地拿“屬地管理”來(lái)警示基層干部。

這名鄉(xiāng)黨委委員還說(shuō),屬地管理被濫用,經(jīng)常成為上級(jí)職能部門推卸責(zé)任的借口。如確屬玩忽職守懈怠無(wú)為,基層工作人員被問(wèn)責(zé)也是心服口服。但有些盡了全力的事情還“躺著中槍”,基層干部就不敢做不愿做了,甘于當(dāng)甩手掌柜“混日子”。

一名基層干部舉例說(shuō),比如出現(xiàn)違建現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要接受屬地管理追責(zé)；有農(nóng)民工在屬地內(nèi)的企業(yè)打工拿不到工錢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擔(dān)責(zé)；企業(yè)在屬地施工出現(xiàn)安全事故,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要被問(wèn)責(zé)；從轄區(qū)貫穿的高速公路上發(fā)生事故,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要被問(wèn)責(zé)。對(duì)于這些既不在權(quán)力范圍內(nèi)又八竿子打不著的單位,一旦出了事都要問(wèn)屬地管理的責(zé),基層干部感到心里憋屈,又無(wú)處訴苦。

有被問(wèn)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辯解,領(lǐng)導(dǎo)就一句話:“難道不是在你的轄區(qū)嗎?”

有專家認(rèn)為,現(xiàn)在基層屬地管理變成責(zé)任屬地,但權(quán)力并不屬地,權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等,很多基層干部感覺(jué)責(zé)任非常重,但是沒(méi)有權(quán)力來(lái)完成上級(jí)所下達(dá)的任務(wù)。

額外工作增添額外負(fù)擔(dān)

建立工作責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制,本來(lái)是層層傳導(dǎo)壓力、高效推進(jìn)工作落實(shí)的有效舉措,可以確保各項(xiàng)決策在基層落地、讓百姓擁有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

有專家調(diào)研后發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)行的行政體制中,從省到地市到縣的各種考核普遍使用“一票否決”,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制扭曲為壓力型體制。“簽責(zé)任狀最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)足足簽了50多份,最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有36份。這么多的責(zé)任狀,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)根本記不清都涉及哪些名目,上面發(fā)什么責(zé)任狀就簽什么”。

“街道上的路燈被汽車剮倒后無(wú)人問(wèn)津,市民向相關(guān)部門反映,得到的答復(fù)是屬地管理,讓市民向社區(qū)反映情況。而街道上的路燈既不是社區(qū)的產(chǎn)權(quán),也不歸社區(qū)管理。”面對(duì)記者,社區(qū)干部張女士一肚子苦水。

張女士抱怨說(shuō),社區(qū)本該為社區(qū)居民服務(wù),是化解矛盾、維護(hù)居民利益的自治性組織。但在日常生活中,社區(qū)往往變成了相關(guān)職能部門的“下級(jí)”,以致社區(qū)出現(xiàn)了消防員、信訪員、普查員、宣傳員、統(tǒng)計(jì)員、衛(wèi)生員、計(jì)生員、安全員等一大堆頭銜,幾乎囊括了各級(jí)各部門的每一項(xiàng)職能,社區(qū)居委會(huì)往往被這些不該管而又推不掉的“屬地管理”弄得不堪重負(fù),無(wú)時(shí)間無(wú)資金無(wú)精力為居民辦實(shí)事,進(jìn)而淡化了居民與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系。

記者采訪發(fā)現(xiàn),有的市縣一級(jí)職能部門,借市縣委、政府兩辦名義成立“領(lǐng)導(dǎo)小組”,再以“領(lǐng)導(dǎo)小組”的名義推動(dòng)部門的本職工作。這樣一來(lái),本應(yīng)是責(zé)任主體的職能部門,一下子變身為“督查主體”。一旦出了問(wèn)題,就可以順理成章地追究事發(fā)地基層政府部門責(zé)任。

不少干部坦言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”與職能部門“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”,本來(lái)是配角與主角的關(guān)系。從職能和權(quán)力來(lái)說(shuō),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能是配角,而職能部門應(yīng)該是主角。若哪項(xiàng)工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合不力應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任,若監(jiān)管不力則是行政執(zhí)法部門的責(zé)任。但目前有些地方的環(huán)保局、國(guó)土局、安監(jiān)局等職能單位,都是一個(gè)一個(gè)包袱往下扔,省市有什么重要的工作,縣里職能部門就把任務(wù)下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn),職能部門成了“文件中轉(zhuǎn)站”。從不落實(shí)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”,出了問(wèn)題百般推卸責(zé)任。上面千條線,下面一根針,最后擔(dān)責(zé)的都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

廣東省清遠(yuǎn)市一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,提倡屬地管理的初心是好的,可以做到事有人管,責(zé)有人擔(dān),不至于推諉扯皮出現(xiàn)“三不管”現(xiàn)象。但“屬地管理”應(yīng)該只到縣一級(jí),而不應(yīng)往下延伸。因?yàn)榭h級(jí)職能齊全,具有“屬地管理”的行政執(zhí)法職能部門和權(quán)力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不僅人員緊張,而且不具行政執(zhí)法權(quán),承擔(dān)起責(zé)任來(lái)沒(méi)有抓手。如信訪所涉及的涉法涉訴問(wèn)題、行業(yè)部門問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”一點(diǎn)用也沒(méi)有。既不能給人家解決問(wèn)題,也沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。

“在群眾眼里,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是萬(wàn)能的,什么都要負(fù)責(zé)。”陜西省榆林市一名鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō),有的上級(jí)職能部門只強(qiáng)調(diào)自己部門的工作重要,把常規(guī)性工作變成突擊性任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作人數(shù)、人員編制并無(wú)明顯增加情況下,工作任務(wù)陡然增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是權(quán)力無(wú)限小、責(zé)任無(wú)限大。有好處的事相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”,如農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、村村通工程、學(xué)校危房改造、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等,而涉及承擔(dān)重大責(zé)任的事,則強(qiáng)調(diào)“屬地管理”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往一樣也跑不掉。

一名職能部門的干部也認(rèn)為,自家的婆姨自家管,自己的孩子自己抱。職能部門有自己的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù),履職盡責(zé)天經(jīng)地義。而基層管好自己的一畝三分地,也是分內(nèi)的事。如果把屬地管理當(dāng)個(gè)筐,什么都往里裝,基層干部就會(huì)難以承受其重。如果不考慮屬地的實(shí)際困難,就會(huì)失去屬地管理真正的價(jià)值,達(dá)不到?jīng)Q策者的目的,難以打通最后一公里。

基層干部充當(dāng)問(wèn)責(zé)“頂罪羊”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包括街道辦事處,是最基層、最貼近老百姓的一級(jí)組織。

記者采訪發(fā)現(xiàn),目前一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處人少事多的狀況普遍存在,往往一間辦公室要掛幾個(gè)牌子,每人身兼多職,并對(duì)應(yīng)著上級(jí)多個(gè)部門。

而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過(guò)的人聽(tīng)到最多的話,應(yīng)當(dāng)是“屬地管理”。很多時(shí)候,不管什么問(wèn)題,不問(wèn)有沒(méi)有職權(quán)辦理,都可以用這句話把任務(wù)由上至下、一級(jí)一級(jí)部署下來(lái),也就是從省到市到區(qū)、縣再到街道社區(qū),要求做到全覆蓋無(wú)死角。

一名因?yàn)榄h(huán)保問(wèn)題被追責(zé)處分的副鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴記者:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有執(zhí)法權(quán),發(fā)現(xiàn)有企業(yè)排污后只能上報(bào)給職能部門,可職能部門下來(lái)后,下了張單子就走了。企業(yè)停廠幾天又開(kāi)始生產(chǎn),我們就再報(bào)告,然后職能部門再來(lái)下單子。我們夾在中間,上級(jí)政府說(shuō)我們不作為,企業(yè)罵我們多事,而最終還要接受屬地管理失職追責(zé)的處分,讓人有苦沒(méi)處訴。”

記者采訪得知,一些地方為了應(yīng)付上級(jí)或者平息輿論,往往會(huì)選擇“多處分幾個(gè)干部”。江西某縣級(jí)市處理一起時(shí),本來(lái)已經(jīng)有多個(gè)責(zé)任部門被追責(zé),但市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為還不足以體現(xiàn)問(wèn)責(zé)決心,問(wèn)責(zé)范圍還不夠廣,于是把本無(wú)直接關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也列入了問(wèn)責(zé)名單。

有專家認(rèn)為,對(duì)有問(wèn)題的干部要區(qū)分問(wèn)題的性質(zhì),給予相應(yīng)問(wèn)責(zé)固不可少,也應(yīng)給予糾錯(cuò)的機(jī)會(huì),形成問(wèn)責(zé)、容錯(cuò)糾錯(cuò)和澄清有效協(xié)同的機(jī)制。“查實(shí)確需問(wèn)責(zé)的,要分清責(zé)任的層次,是主體責(zé)任、管理責(zé)任還是其他責(zé)任,對(duì)因政策不明晰等導(dǎo)致的責(zé)任,應(yīng)該劃定容錯(cuò)空間,給予糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)”。

一名受訪干部說(shuō),有些領(lǐng)導(dǎo)和部門圖方便,遇到問(wèn)題不具體分析情況,而是簡(jiǎn)單地把事情按屬地管理的原則推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道,并限定期限完成,不然便要問(wèn)責(zé)。濫用屬地管理原則,不但增加基層工作負(fù)擔(dān),也會(huì)傷害基層工作的積極性,更會(huì)影響到政府部門的執(zhí)行力。

2017年12月,山東省政府通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn),基層干部在履行工作責(zé)任方面存在比較大的問(wèn)題,最突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí),以有限的權(quán)力承擔(dān)了無(wú)限的責(zé)任,壓力很大,許多工作疲于應(yīng)付,苦不堪言,影響了基層黨委、政府政治功能和服務(wù)功能的發(fā)揮,影響了基層干部的工作積極性和主動(dòng)性。隨后,山東省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于關(guān)心關(guān)愛(ài)基層干部減輕基層工作負(fù)擔(dān)的十條意見(jiàn)》,厘清了縣鄉(xiāng)兩級(jí)職責(zé)權(quán)限,嚴(yán)禁假借“屬地管理”名義將本級(jí)黨委、政府及工作部門承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層。

（記者王陽(yáng)）