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2024-11-02 15:01:21

辨析保障性租賃住房、公租房和集體土地租賃住房

作者：王麗娟徐皖蒙黎春霞

#工程和項目開發# #城市基礎設施#

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前言

隨著城鎮化進程的加速和流動人口規模的擴大，進城務工人員、新就業大學生等新市民、青年人的住房困難問題日漸突出。為解決這一問題，國務院辦公廳于2021年6月24日印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號，以下簡稱“22號文”）。該文明確提出需加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，這是第一次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計。本次明確的我國住房保障體系以三種住房為主體，分別是公租房、保障性租賃住房和共有產權住房。雖然同樣是具有保障屬性的租賃住房，但公租房與22號文提出的“保障性租賃住房”是兩種不同類型的房屋。此外，22號文還提出“探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房”，這與目前已在全國多地試點的利用集體建設用地建設的租賃住房（即“集體土地租賃住房”）又有何不同呢？為此，本文以22號文為出發點，對公租房、保障性租賃住房以及集體土地租賃住房（以下統稱“三種房屋”）的概念作簡要介紹，并從建設、配租以及退出三個階段以及政策支持方面對三種房屋的特征進行了梳理，供讀者參考。

1.1 公租房

在三種房屋中，公租房（全稱“公共租賃住房”）出現最早。

2010年6月8日，住建部、國家發改委等七部委聯合下發的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號）提出，要大力發展公租房，其供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。

住建部《公共租賃住房管理辦法》（自2012年7月15日起施行）規定，公租房是指“限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。”申請公租房，應當符合以下條件：“（1）在本地無住房或者住房面積低于規定標準；（2）收入、財產低于規定標準；（3）申請人為外來務工人員的，在本地穩定就業達到規定年限。”歸納起來講，申請人只有在住房條件較差、收入水平較低并且已穩定就業多年（本地戶籍不受就業年限限制）的情況下方有資格申請公租房。

1.2 保障性租賃住房

對于城市（尤其是人口凈流入的大城市，下同）中的進城務工人員、新就業大學生等群體而言，絕大多數都需要先租房居住，如果承租市場租賃住房，則個人租房的租金費用占個人可支配收入的比重（即房租收入比）較高，這類群體實際上也面臨住房困難問題，但該等群體或因工資收入超出了公租房的申請門檻，或因工作時間未滿規定年限等原因，以致無法申請公租房。在此背景下，保障性租賃住房得以推出，目的正是為了解決城市中新市民、青年人等群體的住房困難問題。

根據22號文規定，保障性租賃住房以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質市場租賃住房租金，準入和退出的具體條件、小戶型的具體面積由城市人民政府按照保基本的原則合理確定。可以合理預見的是，在各地政府部門后續制定的保障性租賃住房具體申請條件中，申請人在住房和收入條件上的門檻與公租房相比將會被適度放寬，針對外來從業人員的已就業年限要求也會適當放寬，甚至可能不作限制。

1.3 集體土地租賃住房

（1）利用集體建設用地建設租賃住房試點

為增加租賃住房供應，國土資源部（現自然資源部）與住建部于2017年8月21日聯合制定了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發〔2017〕100號），確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。該試點方案規定，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。項目用地應當符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，以存量土地為主，不得占用耕地，以滿足新市民合理住房需求為主，增加住房有效供給。

2019年1月，自然資源部辦公廳和住建部辦公廳原則同意福州、南昌、青島、海口、貴陽等5個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案。至此，利用集體建設用地建設租賃住房試點城市擴大到18個。

按照上述試點方案，村鎮集體經濟組織可以利用集體建設用地自行開發或者通過聯營、入股等方式建設、運營集體租賃住房。除前述方式外，法律上允許農村集體經營性建設用地入市交易也進一步拓寬了集體租賃住房的建設路徑。自此之后，農村集體經營性建設用地可以被出讓或出租給社會資本用于開發集體土地租賃住房，這有效推動了集體土地租賃住房的建設。

（2）農村集體經營性建設用地的入市

2015年2月27日，全國人大常委會發布《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權國務院在北京市大興區等33個縣（市、區）開展農村集體經營性建設用地入市試點工作，試點期間可以暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》中關于集體建設用地使用權不得出讓等的規定。即在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。

2019年修訂的《土地管理法》（2020年1月1日生效）則在法律層面為集體經營性建設用地入市徹底打開了綠燈。

（3）集體土地租賃住房的供應對象

在集體土地租賃住房的供應對象、租金水平和戶型等問題上，目前在國家層面未作出明確的限制性規定，《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發〔2017〕100號）也僅規定集體土地租賃住房以滿足新市民合理住房需求為主。因此，該等問題主要以各地方的政策為準。

以北京市為例，根據北京市規劃和國土資源管理委員會（現北京市規劃和自然資源管理委員會）發布的《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》（市規劃國土發〔2017〕376號）規定，北京市的集體土地租賃住房的“租戶選擇、租金水平、戶型設計對接市場需求”。另據北京市住房保障和住房制度改革工作領導小組辦公室發布的《關于加強北京市集體土地租賃住房試點項目建設管理的暫行意見》（京住保〔2018〕14號）規定，應“優先滿足項目周邊就業人群、公租房備案家庭以及城市運行服務和保障人員，實現產城融合、職住平衡目標。鼓勵公租房備案家庭按市場價直接承租集體土地租賃住房，各區人民政府對符合條件的申請家庭加大租房補貼力度。”

如本文第1點所述，三種房屋的核心區別在于供應對象不同。公租房和保障性租賃住房分別供應符合規定條件的不同住房困難群體，而集體土地租賃住房的供應對象、租金水平、戶型設計原則上均對接市場需求，雖然在供應對象上，有優先滿足人群的要求，但沒有住房條件、收入水平和已就業年限等因素上的限制，因此供應的對象范圍更廣。

此外，集體土地租賃住房還可以用作公租房和保障性租賃住房的補充房源。集體土地租賃住房可以被躉租作為公租房房源，面向公租房備案家庭配租，或由公租房備案家庭按市場價承租并依規申請政府租金補貼。另根據22號文規定，符合規定的集體土地租賃住房試點項目亦可納入保障性租賃住房規范管理，享受國家對保障性租賃住房的專門支持政策。

三種房屋的具體對比詳見下表：

小結和展望

本文上述三種房屋中，公租房和保障性租賃住房屬于我國住房保障體系的組成部分，具有保障屬性，租金標準低于市場標準，主要目的在于解決住房困難群體的住房需求，但二者側重點不同，公租房主要面向城市中低收入住房困難家庭，而保障性租賃住房主要面向新市民、青年人等群體。集體土地租賃住房與前兩種房屋類型不同，其租金水平可參照市場標準，對于承租人的要求和限制也相對較少，主要目的在于補充租房市場的房源，以期達到降低市場租金水平、抑制高房價、實現“租購并舉”之效果。

在當前房地產銷售市場強監管的態勢依然延續的背景下，發展租賃住房（尤其是保障性租賃住房）得到國家層面的大力推廣和支持。就保障性租賃住房而言，在建設成本上，若利用非居住存量土地和房屋進行建設，則無需補繳土地價款；在建設手續上，簡化審批流程；此外還給予稅收優惠、執行民用水電氣價格等支持政策，并已將保障性租賃住房列入REITs試點行業。這對于大城市存量土地和房屋的有效利用提供了一個新路徑，值得業內人士予以關注并進一步探索和研究。

[注]

[1]《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》（渝府發〔2010〕61號）

[2] 河南省人民政府辦公廳《關于加強公共租賃住房管理的若干意見》（豫政辦〔2015〕138號）

[3] 網址：https://www.bdcn-media.com/a/4222.html

[4] 國家發展改革委《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發改投資〔2021〕958號）

[5] 網址：https://www.financialnews.com.cn/zq/jj/202012/t20201230_208824.html

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