完善構建關系的政策體系、構建與完善的區別
摘要：科技創新是一個復雜、多元的系統工程，需要宏觀和微觀多主體參與實現協同共治。在高水平科技自立自強的總體目標要求下，科技治理更需要兼顧宏觀和微觀兩個層面，以微觀主體為核心推進科技創新建設。本文基于新時期高水平科技自立自強的目標要求，構建科技創新的雙層治理體系。其中，宏觀治理的核心在于正確處理政府、市場和社會的關系，系統推進宏觀政策改革，營造科技創新良好生態環境；微觀治理的核心在于通過明晰各主體的功能定位，強化自我組織和協同創新，從而激發內生創新活力。宏微觀雙層治理需有效貫通，共同推動高水平科技自立自強發展。
0 引言
中國政府高度重視科技創新，黨的二十大報告將“實現高水平科技自立自強，進入創新型國家前列”作為2035年發展的總體目標之一。高水平科技自立自強是在國內外復雜形勢下我國應對風險挑戰和維護國家利益的必然選擇，也是未來一個時期科技創新發展的主要方向和根本遵循。與以往的追趕型戰略不同，高水平科技自立自強強調原創成果的供給能力、重大命題的破解能力、科技資源的支配能力、科學技術的滲透能力和創新生態的包容能力，要求我們從國家急迫需要和長遠需求出發，大幅提高原始創新能力和關鍵核心技術攻關能力，實現科技經濟的有機融合。尤其是在當前新形勢下，高水平自立自強不僅有傳統的原始創新需求，更要突破一批關鍵技術，其核心是要推動建立與高水平自立自強相適應的科技治理體系。相比于傳統的科技管理，科技治理更強調主體的多樣性、創新性和協同共生性，更注重系統性、更強調手段多元化。
黨的十八大以來，我國科技治理改革不斷推進，取得了顯著成效，但從實踐來看，一些突出的矛盾和問題依然存在，整體治理效能不高，難以適應高水平自立自強的發展要求，主要體現兩個“脫節”。一方面，科技與經濟脫節。作為世界最大的制造業國家，產業共性關鍵核心技術依然沒有實現有效突破，核心技術受制于人的局面尚未實現扭轉，基礎材料、基礎零部件、基礎工藝和基礎軟件等技術也嚴重滯后。雖然企業專利在數量上有很大進步，但是國際認可度整體較低，目前國際核心專利和技術依然掌握在美國、日本、德國等企業的手中。另一方面，制度與創新行為脫節。近年來，我國從各個方面出臺了大量科技政策，涉及科技創新發展的方方面面，但是這些政策真正落地生根的較少，上面看著很好看，但是沒有落實到微觀主體上，政策與創新主體行為存在脫節。2021年中央經濟工作會議首次提出科技政策要扎實落地，也反映了當前我國科技政策的落地情況。
本文認為，出現以上問題的核心原因在于目前科技治理體系的主體層次性不夠，且忽略了微觀主體的創新性，與高水平科技自立自強的發展需求難以匹配。事實上，科技治理是有層次的，一項改革是否有效，不僅取決于宏觀層面的頂層設計是否合理，更取決于社會微觀主體的行為。沒有宏觀體制設計，微觀主體行為就會因為無章可循而出現混亂：繞過微觀主體的改革也只能浮在半空，難以扎實落地。尤其是在高水平科技自立自強的目標要求下，科技治理更需要兼顧宏觀和微觀兩個層面，發揮宏觀戰略組織和微觀創新實現兩個層面的作用，處理好政府與市場、社會的關系，推動形成更加高效的組織動員體系和資源配置模式，有效激發微觀主體創新內生動力。只有這樣，才能實現國家創新體系的有效暢通，打造國際競爭新優勢，真正實現高水平科技自立自強。基于此，本文從宏觀和微觀兩個層面出發，構建科技創新雙層治理體系，以期為實現高水平的科技自立自強提供參考借鑒。
1 適應高水平自立自強的科技創新雙層治理的內涵與邏輯
在傳統的自上而下治理模式下，過度的政府干預會造成資源的無效配置。近年來，隨著科技創新的重要性不斷提升，我國在科技創新領域也逐步形成了簡政放權、多主體參與的新治理觀。但是，不同領域的治理體系和治理重點不同，政府和社會、市場的協同程度有一定區別，對各主體的協同組織方式要求也有差異。
1.1 科技創新雙層治理的內涵
“治理”一詞來源于公共管理領域，20世紀90年代以后開始引起國際經濟學家、政治學家的廣泛關注，國內關于治理理論的研究在近幾年開始傳播。治理與傳統的管理是不同的，它是一種以協商為主的行為，強調政府、企業與社會三者間的協同配合、相互補充。科技治理則是公共治理理念在科技創新領域的延伸，它強調科技管理決策過程中多方主體的參與性和合作性，致力于形成政府、市場、社會和諧共生的治理格局。
《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》已明確提出要深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系。有學者基于當前科技創新面臨的問題，對科技宏觀管理向科技治理轉變的必要性進行了論證。還有學者從不同角度對科技治理提出了設想，但普遍從宏觀角度出發，一定程度上忽視了微觀主體的作用。本文所提出的科技創新雙層治理繼承了治理和創新治理關于多元協同的理念，同時強化了層次性。將創新治理分為宏觀治理和微觀治理兩個層面，其中宏觀治理的核心在于正確處理政府、市場和社會的關系，系統推進宏觀政策改革，營造科技創新良好生態環境。但宏觀創新環境再好，創新主體內生動力不足也難以將改革真正落地。因此，本文創新性地引入微觀治理，其核心在于通過強化自我組織能力，發揮各主體積極性，使其各司其責，進而提升創新效率。同時，宏微觀兩層治理需要相互協同，宏觀政策指導微觀主體行為，微觀主體落實宏觀政策，從而實現創新資源的有效配置。
1.2 適應高水平自立自強的科技創新雙層治理邏輯
（1）宏觀治理的核心在于正確處理政府與市場、社會的關系。在自立自強背景下，無論是從科技創新的屬性看，還是從治理的內涵看，政府、市場和社會的關系都是一個繞不開的命題，其核心在于通過正確處理三者的關系（見圖1），推動行政管理向創新治理轉變，從而為創新主體提供創新發現、創新保護、創新培育和創新引導的良好環境。
首先，要進一步厘清政府與市場的邊界。一是要明晰政府的職責范圍，加強頂層設計，明確高水平自立自強的發展方向，在宏觀戰略層面確定科技創新的重點難點，配置科技資源，依據創新特點賦予各部門、各主體明確的權利和職責，強調各主體的協同性。在明確方向和目標的前提下制定促進科技自立自強的制度體系，包括科研管理制度、知識產權保護制度、財稅支持制度等。其中，完善的知識產權保護是推動我國實現高水平自立自強的重要前提，如果沒有這樣一個有效的制度安排，創新主體在對創新的成本和收益進行權衡時很容易放棄或者不開展創新行為，而是更多地開展模仿式創新活動。同時，在構建基礎性制度體系的基礎上鼓勵制度創新，對于原創性科技創新鼓勵創新經費支持模式，對于應用技術類要鼓勵使用新的組織模式。二是要強調市場機制的作用，進一步打破壟斷，建立公平、開放、競爭、有序的市場環境，更多地采取普惠性政策調動企業等主體的創新積極性，發揮市場對于優秀科技成果的篩選和評價作用。突出企業在技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化上的核心主體地位，主體間合作尊重市場機制，顯示主體利益。
其次，要處理好政府與社會的關系。當前科技資源配置存在一個誤區，即在一定程度上忽略科研自身的源動力，忽視社會價值實現和科學精神的自我調節作用。科技創新政策要補社會短板，即通過改進社會治理方式，規范社會行為、調節社會群體間的利益關系。強調社會的作用，不簡單地拘泥于社會組織，而應是社會治理理念、社會文化、社會調節機制、社會組織等組成的體系。社會治理應該與科研治理“并舉”，尤其要強化科研共同體的自治作用，加強社會的“自治理”，有效激發科學家群體的創造力。
（2）微觀治理的核心在于明晰主體定位，激發內生活力。科技創新的微觀主體是創新實踐活動的承擔者，是創新活動的發起者和實施者。從創新活動的本質屬性看，可以將其歸結為以下三性：具有能夠承擔產業技術創新的功能性：具有在“為我目的”推動下的創造性；具有對自身活動進行自我控制和自我調節的自主性。微觀創新主體主要包括企業、高校、科研院所、中介機構和政府，近年來出現的一些新型創新平臺也屬于創新主體。其中，企業、高校、科研院所和新型創新平臺是直接創新主體：政府和中介機構則分別通過制度安排和促進創新連結間接參與到創新活動中。微觀治理的核心在于明晰主體定位，激發內生活力，如圖2所示。
一是圍繞總體目標任務，發揮各自所長。圍繞科技自立自強這一總體任務，各主體職能配置和使命定位要有差異性，在差異化的基礎上進行體系化的建設，實現職能優勢互補。企業是創新系統中最主要的行為主體，應成為創新活動的主要投入主體、創新成果的需求主體。其中，國有企業和大型民企主要開展共性技術研究，部分也開展應用基礎研究，大部分中小企業主要開展以應用轉化創新活動為主的研究。高校是創新知識、技術和人才的主要供給者，也是科學體系、技術體系和科技創新的源頭。科研院所在創新系統中以創新研發為主責，主要向企業提供應用性研究成果，一些院所也提供基礎研究成果。新型創新平臺的定位介于企業和高校院所之間，以共性技術研發和成果中試、轉化為主業。中介機構是創新主體間信息溝通及中介服務的主體，能為創新主體提供技術咨詢服務。政府雖然不直接參與具體的創新活動，但可以通過制定制度為創新主體創造良好的政策、資源及法律環境。
二是強化協同合作，鼓勵新型合作模式。多主體協同創新是我國發揮制度優勢，集中力量辦大事的重要體現。新時代多主體協同創新重在圍繞國家和區域的重大任務，以企業、科研院所、中介機構等為主體，通過制度創新，充分利用新一代信息技術，實現資源共享、知識共享、利益共享，發揮各自優勢，搭建多主體創新的支撐平臺，形成創新合力。鼓勵通過法人治理機制對創新資源進行配置、對研發成果收益進行分配，既要滿足各參與主體的需要，也要保障組織發展所需的必要收入，從而實現自我發展與滿足各參與主體需要之間的權衡。
三是建立內部激勵約束機制，激發內生活力，尤其是政府舉辦的機構，要引導其建立明晰的內部激勵約束機制。激勵機制主要表現為人才選拔機制、經費支持機制和薪酬待遇機制等，其中，薪酬機制是創新主體內部激勵的主要牽引，只有保障了薪酬，才能夠保障人才創新積極性。約束機制主要表現為內部約束機制和考核淘汰機制，這是保障激勵機制能夠有效的前提。
（3）宏微觀治理需有效貫通。宏微觀治理缺一不可，沒有宏觀治理放權賦能，創新主體的創新活力就會受限；沒有微觀治理打地基，宏觀治理一放就亂。因此，宏微觀治理需要協同，而實現宏微觀治理協同的關鍵在于權責匹配（見圖3）。一方面，只有權責對等，宏微觀治理才能真正打通，否則只能停留在政策層面。比如，針對科研院所進行科研經費管理放權，如果只是一味地放權，而不強調科研績效的話，就會造成科研經費的浪費。另一方面，宏微觀治理激勵約束機制是互聯互通的。宏觀的一些約束機制需要微觀主體制定具體的執行方案來拖住；微觀主體內部的一些激勵機制需要宏觀層面為其營造良好的外部環境，包括市場環境、政策環境和文化環境。
2 當前科技創新宏微觀治理存在的問題
當前我國的科技創新已取得很大進步，在論文數量、申請專利數目、研發人員規模等方面的指標都已位居世界前列。但是，很多指標只是量的創新，缺乏質的突破，特別是缺乏顛覆性的創新，主要是因為我國尚未形成有效的科技創新雙層治理體系，阻礙了高水平科技自立自強的實現。
2.1 宏觀治理層面行政化問題突出
（1）科研主體行政化管理問題突出。在傳統計劃經濟向市場經濟轉型過程中，我國采取了政府引導下的“漸進”模式，而不是依托市場自發形成“自然生態”，其結果必然導致創新主體行為過多依賴于政府行政干預。目前，科研院所、高等院校、平臺基地等創新主體基本隸屬于不同層級的行政主體，在一定的行政架構下運作。作為主要科技創新力量的大中型企業，也多屬國有企業。
比如，受制于條塊分割的科技行政管理體制，科研機構建設存在“亂、重、散”現象，浪費和低效問題嚴重。雖然國家層面已經確立了科研事業單位“去行政化”原則，但長期行政化管理的思維難以在短期內扭轉。部分公立科研機構已實行理事會領導下的院所長負責制，但科研機構管理自主權和學術自治權要么受制于行政機關，要么受制于行政化管理。這種建構在行政模式上的事業單位文化，不僅將各種行政規章制度約束套用在科研人員身上，而且將行政的等級文化附加于科研人員和科研活動上，嚴重抑制了科研人員的積極性。此外，我國的科技中介機構總體發展緩慢，各種中介組織社會化特征模糊，市場化特征也不鮮明，帶有較強的行政色彩，專業化機構發育不足、功能不強，難以在大學、研究機構、企業等產學研主體之間建立有效的橋梁。
（2）外部社會創新文化相對缺失。社會文化環境是科技創新的基石，但是長期以來我國的社會文化一直缺乏對科技創新必要的重視。對于15世紀后中國的科技衰落，西方科技史家李約瑟曾提出著名的“李約瑟難題”。這一命題至今還困擾著我國科技創新的發展，在傳統大一統集權體制下，相對穩定的政治-經濟-社會結構，產生了對市場經濟相對隔離的惰性，抑制了個體創新動力，也形成了重實利輕科學的文化特質。特別是在幾千年的歷史中，我國始終沒有萌生知識產權的概念。近代以來，雖積極引進西方技術，但在“中學為體，西學為用”“師夷長技以制夷”等偏狹思想影響下，只注重實用技術的引進，而忽略了科學精神的植入。
改革開放之初，我國注重以經濟利益驅動激發改革活力，但忽視了市場經濟相應的精神文化建設，個人利益至上、金錢至上的理念對社會思想造成了很大沖擊，弱化了商業道德和職業道德，導致各種社會行為被扭曲。在最初的粗放型發展階段，盈利對技術創新要求低，而到了資本市場初步形成之后，股市和樓市泡沫開始形成，不完善的市場機制產生了極大的投機空間，資本的逐利性引導資本涌向資本市場，異化和扭曲了企業行為。在發展起步階段，對先進技術的模仿被視為當然，無論是企業還是普通消費者都對知識產權缺乏尊重，習慣免費，政府也有意無意地放松知識產權保護。一旦出現創新，各種仿造商品馬上就一擁而上，種種因素致使企業對科技創新缺乏投入熱情。
同時，社會文化基礎的缺失，也使得以人為本的原則很難貫徹到科技政策的執行過程中。科技管理以計劃和項目為中心，無法有效體現人力資本的投入效率。在分配格局上，科研人員的收入水平差異大，與爭取的科研項目直接掛鉤。而項目制的績效觀一定程度上背離了科研規律，致使一些科研造假現象頻頻出現，進一步侵蝕了科研創新的社會微觀基礎，導致社會創新活力不足，影響了全社會創新氛圍的形成。
2.2 微觀治理層面缺乏面向市場的創新機制
為了實現國家科技創新目標，政府一般通過科技政策和制度來約束、規范和引導社會主體行為。但是，制度是否有效取決于社會主體的行為，而不是制度本身。當前，我國以項目和直接補貼為主的科技管理制度，使創新主體的“創新”行為主要面向政府項目和補貼，由之產生的各種潛規則、資源壟斷等嚴重惡化了科研環境，影響了政策效果。
從科研機構和高校角度看，科研人員開展科研活動主要以項目為中心。沒有項目，就沒有科研經費，項目結題、科研行為往往也隨之終止，極少數能做到自由探索研究，科研創新行為產生異化。同時，科研評價以及科研績效也與項目規模、項目數量、項目級別掛鉤，不僅在一定程度上造成學術壟斷，也使得科研人員收入分配出現兩極分化，尤其是青年科研人員分配到的資源極少，打擊了這一群體的積極性。此外，由于政府、社會與市場的錯位和缺位，在追求短期利益的文化氛圍下，產學研結合往往也是為了解決短期問題的機械連接。市場導向被簡單化、庸俗化理解，本應承擔基礎科學和產業共性技術研究的各科研院所和高校熱衷于追求短期內解決生存問題的應用技術開發，甚至自辦企業。科研人員成了追逐市場盈利的“老板”，和企業展開競爭。這不僅影響了基礎科學的研究，而且就產業轉型升級而言，也制約了共性技術的研發。
從企業角度看，企業創新行為主要圍繞政府而不是市場需求。改革開放以來，我國科技創新主要依靠模仿，企業尤其是大型企業依靠模仿他人技術就可以獲得高額利潤，影響了企業主動開展自主研發的動力。政府科技研發補貼逐年攀升，各種優惠政策也在不斷出臺，企業創新行為更多地為了戴帽子、爭補貼，研發行為開始圍繞政府資金定向突破，甚至為此產生造假行為，具有明顯的短期性和策略性特征。比如，企業為了實現各類創新資質的認定，獲得稅收優惠、資金補貼和政府項目，產生了虛構研發支出、購買專利、貼牌創新等系列偽創新行為。在銷售環節上也出現了循環轉售，反復騙補的現象。一些眾創空間、孵化器的政府認定型創新主體僅靠政府補貼就已經盈利，創新的壓力和動力嚴重不足，甚至誘導出一批以套取政府補貼為目的的投資人，導致財政資金嚴重浪費的同時也沒有促進創新。同時，“以企業為主體”中的企業，更多地強調大型企業、國有企業，忽視了占大多數的中小微企業和民營企業，這不利于企業創新主體地位的發揮。
2.3 宏微觀治理沒有實現有效貫通
目前，我國科技創新宏觀治理和微觀治理主要是靠政策和項目實現連接。宏觀層面主要通過以發布項目指南、搭建新平臺來指導微觀創新活動，微觀主體主要通過爭取特惠政策和項目資金來落實宏觀改革，其核心是靠資金刺激創新，尚未形成有效的激勵約束機制，這也導致微觀主體產生了大量策略性政策迎合行為。宏微觀治理沒有實現有效貫通，宏觀改革沒有實現有效落地，微觀主體創新行為也出現了走偏。同時，科技、經濟、財政、審計等多部門有機協同的創新治理格局尚未形成，科技體制改革在一定程度上繞過了高校、科研院所、新興創新平臺等微觀主體，大量政策直接訴諸于科技人員本身，忽略了單位主體性，導致大量政策難以有效落地。
3 構建適應高水平自立自強的科技創新雙層治理體系的實現路徑
3.1 宏觀治理層面
（1）加快轉變創新治理思維和方式。科技創新是科技與經濟深度融合的重要載體，讓科技引領未來經濟社會發展，政府就必須要轉變傳統的思維方式。
首先，推進政府管理理念從經濟思維向社會思維轉變。在機制上對科研人員開展自由研究給予充分的物質保障，同時從社會地位的角度給予科研人員足夠的尊重，盡可能激發科研人員主動創新的積極性。
其次，推進政府管理方式從項目管理向營造創新環境轉變。全面清理現行政策，對于創新政策過度供給的、不該管的和不利于創新的應堅決退出；對于創新政策不到位、政府缺位的要加緊修改完善。改變以往政府選擇幾家認為有前景的企業去支持、鼓勵其創新的確定性思維模式，代之以不確定性的思維模式，營造公平的創新環境，讓市場去發現，讓市場去選擇。
（2）推動社會創新文化重塑。無論是個體還是社會，相比單純的物質刺激，更應該重視激發科研人員追求創新的熱忱，激發其豐裕的精神動能，即以、道德約束人的行為，以創新、價值實現豐富人的精神需求，只有如此，社會才能持續不斷地進步。
首先，塑造有利于激發創新活力的社會文化環境。重視創新發展，強調實事求是、不欺騙、不弄虛作假的科學精神和態度，提高公眾的科學素養，著力營造開放包容、鼓勵創新、寬容失敗的創新文化環境。健全鼓勵冒險、容忍風險和管理風險的科研管理方式，在組織、管理和人事政策方面鼓勵首創精神，在科研團隊中建立競爭協作機制，形成自我改進的科研文化氛圍。推進政府樹立正確的政績觀，取消創新型企業認定數量與部門考核、職稱晉升、崗位聘任、人才評價等考評的掛鉤，突出創新質量和創新績效等指標，推動主體特惠政策向行為普惠政策轉變，為企業營造公平競爭的發展環境，讓有創新意愿、有創新行為的企業可以在同等條件下公平競爭。
其次，強化社會誠信體系管理。加強誠信的引導和制度約束，加大懲戒力度，推動形成“我要誠信”的社會文化。一方面，推動建立全方位社會信用，尤其是科研信用評價及應用制度。健全科研誠信信用記錄和評價制度，完善科研誠信與職稱評聘、崗位聘用、項目立項、項目評審、院士增選、人才評價等掛鉤機制。另一方面，健全行政性懲罰與社會監督相結合的多元協同治理機制。探索建立科研不端事件的信息披露制度，加快實現懲治結果的信息共享，開展聯合懲戒，推動相關處理結果互通互認。建立“偽創新”黑名單制度，嚴懲造假行為，設計出臺“偽創新”聯合懲戒機制和政策措施。
3.2 微觀治理層面
（1）進一步明確各微觀主體職責。構建微觀基礎，各主體間應做到職責清晰，有序、有機聯系，形成合力。無論是從人才的培養與發展角度，還是從社會分工角度，都應以有序分工、有機合作為基本法則，使科學家專心做科研，企業家專注于以創新發展作為企業的動力。
首先，要充分發揮企業市場主體的作用，在應用研究和試驗發展上給予支持，并鼓勵大型企業、國有企業開展應用型基礎研究，支持大中小企業和各類主體融通創新，全面提升企業的自主創新能力，健全企業對基礎研究費用投入的穩定增長機制。
其次，科研院所以開展前瞻性、戰略性、社會公益性及共性技術等重大科學研究，提供重大創新平臺等為主要任務，要推進科研院所“去行政化”改革與構建現代科研院所緊密結合，通過去行政化實現學術自治與行政管理的平衡，讓學術權利回歸應有的地位。
最后，高校要以培養高層次創新人才和從事基礎研究為主，健全學科建設體系，鼓勵有條件或者與企業聯系緊密的高校開展應用型基礎研究。對于以國家實驗室為代表的系列新型創新平臺，要強化統籌布局，加強各部門之間的統籌協調與溝通聯系，理順管理關系，優化創新平臺布局和科技資源配置，避免地方“一哄而上”和重復建設。鼓勵按照技術成熟度明確平臺功能定位，通過撤、并、轉等多種方式，對功能作用相同或相近的科技創新平臺進行合理歸并，推進各類平臺重組和清理，鼓勵發展情況不好的平臺自動退出。
（2）完善激勵約束機制。應建立完善的激勵約束機制，做好以下幾方面工作。
首先，完善人才選拔機制。建立科研人才選拔機制，探索創新優秀拔尖人才選拔管理機制，用好同行評審機制，選聘出一批視野開闊，具有科學家精神、具備科研潛力和科研熱情的專業科研人才。強化市場型創新人才的篩選，選拔出一批具有企業家精神、具備戰略眼光、德才兼備、注重實績、熱愛創新的企業管理人才，推動越來越多的企業走向自主創新道路。
其次，完善經費支持機制。進一步優化科研經費結構，提高穩定支持力度，減少競爭性項目數量，加大績效目標引領的機構式資助力度。實行“以人為本”的科研資助模式，建立健全穩定支持和競爭擇優相結合的投入機制。尊重科學研究周期性長、不確定性大、創新性強的特點，平衡好人才評價機制和發揮“人”的創造性之間的關系，為科研人員提供有利于進行原創性探索和交叉性研究的相對寬松自由的科研環境。
再次，完善薪酬待遇機制。構建以知識價值為導向的收入分配體系，提升創新型人才的收入水平，增強人才的獲得感和成就感。尤其是對于需要經過長期探索的原創性科研成果，在工資待遇方面更要為其提供充分穩定的保障，可以采用有彈性的年薪制和協議工資制度。進一步深化科技成果權屬、轉化收益分配等制度改革，激發成果轉化主體活力。
最后，完善考核約束機制。強化機構整體績效考核，確保科研資金的使用效能。改變短期化、工程化思維，加強科研項目的中期管理和評價。明確重點“抓兩頭，放中間”，抓戰略目標和定位的確立與考核評估的執行，強化成果導向的績效管理。注重分類推進，對基礎前沿類機構或平臺，要以真正實現基礎理論和前沿技術的突破為主要考核依據；對于面向市場的機構或平臺，要以創新引領下的長期市場效益為主要考核依據。比如，對基礎前沿類科研院所的科研團隊需要進行嚴格的定期考核，考核周期定為3-5年，考核方式要破除“四唯”，采取同行評議的方式，以實驗室主任在國際和國內同行中的學術影響力和地位為主要評判標準，未達標的科研團隊和實驗室主任將直接被淘汰。
（3）建立多樣化的協同創新體系。明確職責不是涇渭分明，而是為了更好地發揮比較優勢，加強協同創新，服務于科技經濟的深度融合。
首先，加快建立企業為主的創新聯合體。科研項目立項要么是基于產業發展需求，要么基于國家長期發展戰略等來確定。科技資源的配置應打破所有制、政府層級間科技資源的界線，動員全社會科技資源和研發力量，中央與地方科技資源聯動，使社會創新主體（如基礎研究、應用研究、成果轉化及用戶方等）聯合。積極借鑒日本VLSI研究聯合體的做法，充分發揮企業特別是頭部創新型企業的引領作用，以“行業共性技術”為核心，打造一批“產業提需求、機構接任務”的創新聯合體。高校院所機構提供技術解決方案，并動態給予產業應用的技術指導，科研成果評價由企業決定，避免科研與產業發展需求的兩張皮。
其次，推動搭建新型協同科研創新平臺。強化多主體協同創新，推動建立多種合作、開放式的研究體系和協同創新平臺。鼓勵高校院所聯合企業共同設立創新研發中心，探索創新組織機制，鼓勵平臺采用扁平化科研管理組織架構，減少行政層級，增加機構內部的自主權。
最后，進一步提升科技資源開放共享水平。支持各類社會力量尤其是國有企業、領頭企業圍繞創新需求，開放共享各類創新資源，建設專業化開放平臺，并將平臺與政府科技管理平臺有效鏈接。深入推動“科創中國”等平臺高質量建設，及時總結經驗復制推廣。進一步暢通行政機關與企事業單位之間信息、資源等創新要素的雙向流動渠道，鼓勵并推動科技管理人員到高校或科研院所、科技管理部門掛職，推動大中型企業技術骨干到高校或科研機構的實驗室、研究院掛職。
3.3 宏觀與微觀治理的協同方面
建立科技創新驅動的統籌協調機制，強化宏觀治理和微觀治理之間的互動。牢固樹立“一盤棋”的創新思想，以宏觀體制改革創新帶動微觀主體自主創新，推動實現上下聯動、左右協同的科技創新格局。整合跨邊界、跨領域、跨組織的科研攻關力量，搭建平臺，鼓勵上下游、橫向創新單體形成平等交流合作。突出建立健全科技創新溝通對話機制、科技創新協商機制，盡可能讓所有創新單體表達意愿。完善機構領導人選拔機制，選擇具有戰略領導力、具備主動改革的魄力和戰略眼光的高校、科研機構、國有企業和各類平臺一把手，賦予足夠的自主權，激發其主動創新、主動作為的積極性。推動牽頭者與參與者、參與者與參與者之間互生共生，在協同創新的總體目標下統一步伐，推動實現系統創新，形成由共生到再生的創新生態系統。
作者：韓鳳芹、陳亞平，中國財政科學研究院
項目來源：國家社科基金項目“加快實現高水平自立自強的科技財政體制研究”（22VRC109）
本文轉載自微信公眾號中國科技論壇，原載于《中國科技論壇》2023年第9期
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