監察機關的監察權限;監察機關的監察權限包括

監察法規定，監察機關依法對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。監察法頒布實施以來，在黨中央的領導下，各級監察機關深入貫徹落實深化國家監察體制改革精神，堅持有腐必反、有案必查，切實履行監察調查職責，嚴肅查處職務違法犯罪行為，持續保持反腐敗斗爭高壓態勢。《條例》在科學總結實踐經驗的基礎上，對監察管轄制度作出全面系統的規定，進一步豐富和完善了職能管轄、級別管轄和互涉案件管轄的有關內容，為厘清監察調查職責邊界，加強與檢察機關、公安機關等在案件管轄上的協調配合提供了堅實的制度依據。

關于職能管轄。職能管轄制度的核心在于明確監察機關管轄事項的范圍，重在區分監察機關與檢察機關、公安機關等有關執法司法機關的職責邊界。監察機關的調查職責總體上可以分為對涉嫌犯罪案件的調查和對涉嫌違法案件的調查兩部分。對于犯罪案件調查職責，《條例》第二十六條至第三十一條作出了明確規定，相較于此前有關管轄的制度規定，與《刑事訴訟法》關于檢察機關的管轄規定相銜接，進一步明確了司法工作人員以外的公職人員利用職權實施的非法拘禁罪、虐待被監管人罪、非法搜查罪由監察機關管轄；同時，結合《刑法》的最新修改情況，與《刑法修正案（十一）》相銜接，明確規定公職人員行使公權力過程中涉及的危險作業罪由監察機關管轄。需要說明的是，除上述犯罪外，監察機關必要時也可以依法調查司法工作人員利用職權實施的涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，但應當在立案后及時通報同級人民檢察院。這主要是因為，上述犯罪屬于職務犯罪范疇，監察機關依法擁有管轄權。為保障檢察機關履行對訴訟活動的法律監督職責，一般由檢察機關負責偵查，但由監察機關調查更為適宜的，也可以由其調查并通報檢察機關。

對于違法案件調查職責，《條例》除進一步明確職務違法行為范圍外，還充實和完善了監察機關可以調查職務違法行為之外的其他違法行為的三種情形，即超過行政違法追究時效，或者超過犯罪追訴時效、未追究刑事責任，但需要依法給予政務處分的；被追究行政法律責任，需要依法給予政務處分的；監察機關調查職務違法或者職務犯罪時，對被調查人實施的事實簡單、清楚，需要依法給予政務處分的其他違法行為一并查核的。這主要是考慮到，根據監察體制改革的精神和監察法、公職人員政務處分法的規定，需要依法給予政務處分的行為并不限于職務違法行為，監察機關對公職人員道德操守情況負有監督檢查職責，對受到行政處罰的公職人員可以立案調查核實后給予政務處分，等等。監察法第十八條第一款明確規定，監察機關行使監督、調查職權，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據。為保證需要依法給予處分的違法行為得到調查核實，《條例》規定對于其他違法行為監察機關在特定情況下可以依法進行調查或者查核。同時，《條例》要求，監察機關發現依法由其他機關管轄的違法犯罪線索，應當及時移送有管轄權的機關。在監察調查工作實踐中，需要準確把握上述規定的精神實質和核心要義，監察機關對職務違法行為之外的其他違法行為不能大包大攬，應僅限定在《條例》所規定的特定情形下。

關于級別管轄。級別管轄制度的核心在于解決各級監察機關之間的管轄權劃分問題。監察法規定各級監察機關按照管理權限管轄本轄區內有關公職人員所涉監察事項。《條例》嚴格依據監察法的規定，進一步明確監察機關開展監督、調查、處置，按照管理權限與屬地管轄相結合的原則，實行分級負責制。設區的市級以上監察委員會按照管理權限，依法管轄同級黨委管理的公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪案件。縣級監察委員會和直轄市所轄區（縣）監察委員會按照管理權限，依法管轄本轄區內公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪案件。同時，考慮到對于非公職人員，無干部管理權限可言，《條例》專門就非公職人員涉嫌犯罪案件的管轄問題作出規定，明確監察機關調查公職人員涉嫌職務犯罪案件中，可以對涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員中的非公職人員一并管轄；非公職人員涉嫌利用影響力受賄罪的，按照其所利用的公職人員的管理權限確定管轄。

按照管理權限管轄和屬地管轄在實踐中可能存在交叉，主要包括兩種情形。一種情形是，《條例》第十三條規定，監察機構、監察專員按照管理權限依法對職務違法和職務犯罪進行調查、處置，可以與地方監委聯合調查嚴重職務違法、職務犯罪，或者移交地方監委調查。另外一種情形是，《條例》第四十九條規定，工作單位在地方、管理權限在主管部門的公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪一般由駐在主管部門、有管轄權的監察機構、監察專員管轄，經協商可以按規定移交地方監委調查，或者與地方監委聯合調查；相關單位的其他公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪，可以由地方監委管轄。駐在主管部門的監察機構、監察專員自行立案調查的，應當及時通報地方監委。上述兩種情形下，地方監委基于屬地管轄對相關公職人員具有管轄權，監察機構、監察專員基于管理權限對相關公職人員也具有管轄權。實踐中，監察機構、監察專員與地方監委之間需要依法依規加強溝通協作，及時通報問題線索和重要情況，形成工作合力。

關于互涉案件管轄。被調查人既涉嫌監察機關管轄的違法犯罪，又涉嫌檢察、公安等其他機關管轄的違法犯罪，這類案件一般稱為互涉案件。互涉案件管轄制度的核心在于明確監察機關和其他機關在案件調查、偵查中的相互配合、相互協作機制。《條例》在互涉案件管轄制度中，主要明確了三個方面的內容。一是細化了監檢互涉案件的管轄協作。規定監察機關在調查司法工作人員涉嫌貪污賄賂等職務犯罪中，可以對其涉嫌的利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪一并調查，并及時通報同級人民檢察院。人民檢察院在辦理直接受理偵查的案件中，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察機關管轄的其他職務犯罪，經溝通全案移送監察機關管轄的，監察機關應當依法進行調查。二是明確了互涉案件中“為主調查”的具體內涵。監察法第三十四條第二款規定，被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。對于如何理解和執行“由監察機關為主調查”，各地不盡一致，普遍建議進一步明確“為主調查”的具體內涵。根據監察法的規定并結合工作實踐，《條例》規定，依法由監察機關為主調查的案件，監察機關承擔組織協調職責，協調調查和偵查工作進度、重要調查和偵查措施使用等重要事項。這樣規定符合監察法立法本意，有利于進一步推動監察機關與司法機關共同形成反腐敗工作合力，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導。三是明確了各機關分別依職權立案的要求。監察機關為主調查并不是由監察機關替代包辦其他機關職能管轄范圍內的案件，各機關在辦理互涉案件中仍應分別依職權立案。監察機關重在發揮好組織協調職責，確保各職能部門既各司其職又相互配合，使案件辦理取得政治效果、法律效果和社會效果的統一。

管轄職務違法犯罪，既是監察機關的法定責任，也是監察機關的政治擔當。《條例》清晰界定監察機關調查職責邊界，是監察機關有效履職的重要遵循。各級監察機關要準確理解和適用《條例》關于管轄的規定，嚴格把握監察權的運行邊界，依法、規范開展調查工作，確保監察機關調查工作高質量發展。

（本文刊載于《中國紀檢監察》雜志2021年第19期，作者：中央紀委國家監委法規室 王偉）