什么是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、什么叫區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略
單良艷 張漢飛
按照黨的十九大部署，我們要堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制。這一區(qū)域發(fā)展新理念表明，我國區(qū)域發(fā)展的政策導向在堅持推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展戰(zhàn)略的同時，更加趨向于實現(xiàn)我國區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。這一方針政策是對處于“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期的我國區(qū)域發(fā)展的新部署，是今后一個時期推進區(qū)域發(fā)展的行動指南，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展格局具有現(xiàn)實的指導意義和深遠的歷史影響，標志著我國區(qū)域發(fā)展進入一個新的發(fā)展階段。
堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的發(fā)展。老少邊窮地區(qū)的發(fā)展在十九大報告中放在了區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的第一位置，體現(xiàn)了黨中央加快發(fā)展我國特殊類型困難地區(qū)、決勝全面建成小康社會的堅強意志。新中國成立以來特別是經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，這些地區(qū)的經(jīng)濟社會建設取得了巨大的成就，各地縱向比變化巨大，人們在發(fā)展中也得到了很多實惠。但是，由于自然或歷史原因，區(qū)域資源稟賦參差不齊：或面臨產業(yè)結構單一的問題，比如傳統(tǒng)產業(yè)尤其是以糧食作為主要產業(yè)的地區(qū)；或由于發(fā)展環(huán)境和交通條件差，原本就是最不發(fā)達地區(qū)，比如我國592個國家扶貧重點縣主要分布在中西部地區(qū)，農民人均純收入僅為全國平均水平的一半左右，經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，容易脫貧的地區(qū)基本脫貧，繼續(xù)扶貧攻堅的難度越來越大。
實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要目的就是解決老少邊窮等特殊困難地區(qū)在開發(fā)和發(fā)展中存在的問題。要根據(jù)老少邊窮等特殊困難地區(qū)的不同情況和困難，采取不同的措施分別予以解決。要加大投資力度，加大財力轉移力度，支持老少邊窮地區(qū)提高基本公共服務能力、改善基礎設施條件、加強生態(tài)環(huán)境建設、培育發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)，創(chuàng)造老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展的內外條件，促使老少邊窮等特殊困難地區(qū)經(jīng)濟較快增長。要建立對欠發(fā)達地區(qū)資源開發(fā)和生態(tài)破壞的補償機制。要采取特殊措施，推進新疆等少數(shù)民族區(qū)域、邊疆區(qū)域實現(xiàn)跨越式發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全、長治久安。
堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。這一針對不同板塊的區(qū)域發(fā)展方針，考慮了不同板塊的不同發(fā)展條件、發(fā)展基礎和發(fā)展?jié)摿ΓM一步加強分類指導，統(tǒng)籌我國東部、中部、西部、東北四大綜合區(qū)域的空間競爭與合作，深入推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，引領各個區(qū)域從整體上把握功能定位和發(fā)展方向，促進區(qū)域優(yōu)勢互補和良性互動，使區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的內容更加具體、更具操作性，推動四大區(qū)域空間實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。
具體而言，以增強自我發(fā)展能力為主線，以改善民生為核心，以科技進步和人才開發(fā)為支撐，更加注重基礎設施建設，更加注重生態(tài)環(huán)境保護，更加注重資源優(yōu)勢轉化，把深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先位置，推進西部大開發(fā)形成新格局。通過加快建立和完善現(xiàn)代產業(yè)體系，深化國有企業(yè)改革、改組、改造，強化資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展，加快東北地區(qū)等老工業(yè)基地全面振興，使其煥發(fā)出新的生機和活力。發(fā)揮中部地區(qū)承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢、綜合資源優(yōu)勢以及工業(yè)基礎、科技實力的比較優(yōu)勢，鞏固提升中部地區(qū)作為全國重要糧食生產基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術產業(yè)基地和綜合交通運輸樞紐的地位，有序承接東部地區(qū)和國際產業(yè)轉移，促進人口、產業(yè)有效集聚，不斷增強發(fā)展的整體實力和競爭力，大力促進中部地區(qū)在承東啟西中全面崛起。積極支持東部地區(qū)在改革開放中先行先試，在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構和自主創(chuàng)新中走在全國前列，著力提高科技創(chuàng)新能力，著力培育產業(yè)競爭新優(yōu)勢，著力推進體制機制創(chuàng)新，提升東部地區(qū)參與國際合作競爭的層次，率先完善社會主義市場經(jīng)濟體制，在率先發(fā)展中探索路子、積累經(jīng)驗，發(fā)揮東部地區(qū)對全國經(jīng)濟發(fā)展的重要引領和支撐作用。
堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化。從城市經(jīng)濟學的角度講，城市群是多中心結構，有利于防止把城市功能過于集中于一個超大城市而帶來的“城市病”。城市群以其獨特的優(yōu)勢日益成為全球城市化發(fā)展的主流。要構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城市群，強化大城市對中小城市的輻射和帶動作用，加快城際快速交通體系建設，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)之間基礎設施、生態(tài)保護和產業(yè)分工等聯(lián)動協(xié)調發(fā)展，形成城市群內功能分工清晰、產業(yè)定位互補、基礎設施互聯(lián)、人員往來便捷的整體性城市網(wǎng)絡。
農業(yè)轉移人口市民化是推進形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展城鎮(zhèn)格局的關鍵。但農民工市民化不能理想化地寄托于政府外力實施的政策突變（如戶籍制度并軌的“休克療法”或土地換社保的“驚險一躍”等）所發(fā)揮的疏通和引導作用，其進程快慢更重要的是取決于農民工在當農民工和轉為市民兩者之間進行動態(tài)的成本和收益權衡。要建立健全財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤、中央預算內投資安排向吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜的“三掛鉤”激勵機制。要促進人口超載的超大型城市疏解人口，同時增強中小城市功能、提高中小城市的綜合承載力，積極穩(wěn)妥推進資源在中小城市和大城市之間均衡配置，建立健全農業(yè)轉移人口市民化成本分擔等引導機制，為農民工融入城市創(chuàng)造外部條件。
堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)。京津冀地域面積21.6萬平方公里，人口1.1億，是我國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納人口最多的區(qū)域之一。但是，京津冀地區(qū)京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，尤其是北京“大城市病”突出，水資源匱乏，人口規(guī)模已接近天花板，京津冀內部區(qū)域發(fā)展差距懸殊，發(fā)展不平衡問題突出。
疏解非首都功能是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問題。雄安新區(qū)是以習近平同志為核心的黨中央積極疏解北京非首都功能、推進實施京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策，是千年大計、國家大事。要堅持“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”的理念，將雄安新區(qū)建設成貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念的示范區(qū)。按照中央部署，雄安新區(qū)要抓好建設綠色智慧新城、打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、發(fā)展高端高新產業(yè)、提供優(yōu)質公共服務、構建快捷高效交通、推進體制機制改革、擴大全方位對外開放等七大重點任務，建設綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅動發(fā)展引領區(qū)、協(xié)調發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)。
堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。整體上看，長江流域缺乏區(qū)域經(jīng)濟應有的整合與聯(lián)動，區(qū)域內存在大量的重復建設、過度投資、地方保護等，相互之間競爭多于合作。隨著開發(fā)強度的加大，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境形勢日趨嚴峻。長江流域環(huán)境治理，需要長江上中下游各區(qū)域之間大力協(xié)作配合，綜合進行，不能各搞一套。推動長江經(jīng)濟帶區(qū)域協(xié)調發(fā)展的一個重要考量，就是共抓大保護、不搞大開發(fā)，整治建設長江流域的生態(tài)環(huán)境，建設沿江綠色生態(tài)走廊，從根本上改善長江流域的生態(tài)環(huán)境，“確保一江清水綿延后世”，確保整個長江流域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此基礎上，加強在發(fā)展規(guī)劃、基礎設施、市場準入、要素流動、沿江產業(yè)、城鎮(zhèn)布局等方面的協(xié)調互動力度，以力戒資源重復配置、競爭盲目無序等大開發(fā)弊端。長江流域經(jīng)濟帶區(qū)域合作還處于起步階段，隨著合作的不斷推進，長江流域經(jīng)濟帶區(qū)域合作將從松散型向緊密型的合作模式過渡，而這種過渡必須伴隨更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的不斷創(chuàng)新完善。
堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展。資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型問題是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中一個重要而特殊的問題，是一個世界性難題。資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型是關系到國計民生、社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要問題，推動資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型是我國在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要方面，實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的必然要求。要深入貫徹落實黨的十九大精神，按照“五位一體”總布局，以深化供給側結構性改革為主線，進一步深化改革開放，依靠體制機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，培育壯大接續(xù)替代產業(yè)，加強生態(tài)環(huán)境保護和治理，保障和改善民生，建立健全可持續(xù)發(fā)展長效機制；堅持統(tǒng)籌協(xié)調、分類指導，努力化解歷史遺留問題，破除城市內部二元結構，加快資源枯竭型城市轉型發(fā)展，有序開發(fā)綜合利用資源，提升城市綜合服務功能，促進資源富集地區(qū)協(xié)調發(fā)展，走出一條有中國特色的資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展之路。
堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國。我國是海洋大國，海洋在國家發(fā)展大局和對外開放中具有十分重要的地位，必須堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國。隨著海洋經(jīng)濟的迅速發(fā)展，拓展藍色經(jīng)濟空間的重要性日益顯現(xiàn)。堅持陸海統(tǒng)籌實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，這對于優(yōu)化空間結構、拓展區(qū)域發(fā)展新空間，對推動海洋經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，對維護國家主權、安全、發(fā)展利益，對實現(xiàn)全面建成小康社會目標，進而實現(xiàn)中華民族偉大復興都具有重大而深遠的意義。要以“一帶一路”建設為重點，形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局。要加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，強化濕地保護和恢復。要加快發(fā)展海洋經(jīng)濟，優(yōu)化海洋產業(yè)結構，促進海洋產業(yè)成為支柱產業(yè)，為建設海洋強國奠定堅實基礎。深入實施以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎的綜合管理，加大對海岸帶、沿海灘涂保護和開發(fā)管理力度。統(tǒng)籌運用各種手段維護和拓展國家海洋權益，維護好我國管轄海域的海上航行自由和海洋通道安全。
總之，黨的十九大報告根據(jù)我國社會主要矛盾的變化，立足于解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，將區(qū)域、城鄉(xiāng)、陸海等不同類型、不同功能的區(qū)域納入國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌規(guī)劃、整體部署，通過推動建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制推動區(qū)域互動、城鄉(xiāng)聯(lián)動、陸海統(tǒng)籌，歷史方位更為全面，時代視角更為系統(tǒng)，區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和整體性進一步凸顯，各層面區(qū)域戰(zhàn)略的聯(lián)動性和全局性進一步明確，必將進一步開創(chuàng)我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新局面。
（單良艷：北京理工大學；張漢飛：中央黨校研究員）
