設(shè)施農(nóng)用地可以轉(zhuǎn)建設(shè)用地嗎、設(shè)施農(nóng)用地可以轉(zhuǎn)工業(yè)用地嗎

■本文作者：王小明 北京在明律師事務(wù)所

許多農(nóng)民朋友會在咨詢中問及這樣的問題：自己在自家或流轉(zhuǎn)取得的一般耕地上建造了畜禽養(yǎng)殖場，但很快就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或者縣級自然資源主管部門的人找上門來，說這養(yǎng)殖場屬于違法占地，要求限期自行拆除、恢復(fù)耕地原狀。

那么，并非永久基本農(nóng)田的一般耕地上到底允不允許建養(yǎng)殖場呢？2019年自然資源部曾發(fā)文放寬對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用的監(jiān)管，2022年這一規(guī)則有變化嗎？

本文，在明律師就為大家從規(guī)范性文件演變的角度解析這一問題。

看直播、視頻多了，農(nóng)民朋友們經(jīng)常會從中得到這樣的認(rèn)知：建養(yǎng)殖場的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地也是農(nóng)用地，其建設(shè)行為不需要辦理規(guī)劃許可手續(xù)，只需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案即可。

有人將這種政策做了演繹，就成了“一般耕地上建養(yǎng)殖場，2019年以后不再有違建一說”。那么，這種觀點究竟是否符合事實呢？

以下，筆者來根據(jù)2019-2022年的相關(guān)政策文件為大家做一番梳理。

在這一為解決當(dāng)時豬肉價格暴漲問題的文件中，鼓勵農(nóng)戶發(fā)展生豬養(yǎng)殖是其基本目的。《通知》中提及一般耕地時是這樣說的：

生豬養(yǎng)殖用地作為設(shè)施農(nóng)用地，按農(nóng)用地管理，不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在不占用永久基本農(nóng)田的前提下……允許生豬養(yǎng)殖用地使用一般耕地，作為養(yǎng)殖用途不需耕地占補平衡。

按此規(guī)定，建設(shè)養(yǎng)豬場是允許占用一般耕地的，只要占用的不是永久基本農(nóng)田就可以。

設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補劃……

按此規(guī)定，養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)占用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，可以使用一般耕地，這與前面生豬養(yǎng)殖用地的文兒是保持一致的。

到這里，似乎自然資源部的相關(guān)政策文件對占用一般耕地建養(yǎng)殖場持開放、友好的態(tài)度。然而，政策有時堪稱瞬息萬變，自2020年下半年開始，事情卻發(fā)生了變化……

對耕地實行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地……一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。

建設(shè)養(yǎng)殖場的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，即屬于“其他類型農(nóng)用地”之一。自此，政策面上對將耕地轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地持“嚴(yán)格控制”的態(tài)度。

嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田以外的耕地為一般耕地。各地要認(rèn)真執(zhí)行新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。

一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物。

嚴(yán)格控制新增畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

請注意，2021年的這份《通知》中明確提出畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施使用一般耕地將被嚴(yán)格控制，且經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后才允許占用。

也就是說，自此往后在一般耕地上建養(yǎng)殖場也不允許“未批先建”“先斬后奏”，而是要履行相應(yīng)的審查、備案手續(xù)。

更為重要的是，該《通知》還明確提出了占用一般耕地建養(yǎng)殖設(shè)施的“進(jìn)出平衡”原則：

為守住18億畝耕地紅線，確保可以長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，根據(jù)本級政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進(jìn)出平衡”……

耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

“進(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實，縣域范圍內(nèi)無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實；市域范圍內(nèi)仍無法落實的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實。

通俗點講，“進(jìn)出平衡”就是將多少耕地轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等其他農(nóng)用地，就需要反過來補足多少耕地，從而確保耕地的總量不減少。

對于農(nóng)民而言，你所看重的打算建養(yǎng)殖場的一般耕地在不在當(dāng)?shù)氐摹斑M(jìn)出平衡”方案中，就成為了你能否履行“審批”手續(xù)的關(guān)鍵。

《通知》明確，縣級政府要強化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排和日常監(jiān)管……組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進(jìn)出平衡”的安排，并組織實施。

方案編制實施中，要充分考慮養(yǎng)殖用地合理需求；涉及林地、草地整治為耕地的，需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案；

涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書等。

也就是說，“進(jìn)出平衡”這一監(jiān)管舉措最終要體現(xiàn)在地類轉(zhuǎn)化后的承包合同、權(quán)屬證書變更上。農(nóng)民朋友們?nèi)粢加靡话愀亟B(yǎng)殖場，就一定要取得村集體的同意，并及時變更土地承包經(jīng)營權(quán)合同及證書。

值得一提的是，

對這一問題，答案是十分明確的：不需要！

在明律師直接以北京市高級人民法院（2020）京行申1348號《行政裁定書》的裁判理由來說明這一問題：

涉案建筑所涉及的土地類別用途包括設(shè)施農(nóng)用地……根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2015年修正）第42條的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。

因此，設(shè)施農(nóng)用地上的建筑依法本就無法取得規(guī)劃許可證，xxx鎮(zhèn)政府并未調(diào)查涉案建筑土地情況，亦未就涉案建筑是否履行了設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)的審批手續(xù)進(jìn)行調(diào)查核實，僅以涉案建筑未取得規(guī)劃許可為由，認(rèn)定涉案建筑全部為違法建設(shè)，顯屬認(rèn)定事實不清、證據(jù)不足。

北京高院的這一裁判理由可謂一針見血——農(nóng)用地上不存在規(guī)劃許可一說。據(jù)此可知，農(nóng)民朋友占用一般耕地建養(yǎng)殖場的行為，不能以未辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證為由實施違建查處，而是應(yīng)當(dāng)按照前述“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”的備案、批準(zhǔn)規(guī)定審查其合法性。

在明律師最后要提示廣大農(nóng)民朋友的是，從上述規(guī)范性文件在短短3年內(nèi)的演變沿革上可以看出，國家層面對占用一般耕地建養(yǎng)殖設(shè)施持不斷收緊的立場，這種做法的法律風(fēng)險將會逐步加大。

2021年《通知》中指出，未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確實難以恢復(fù)的，由縣級政府統(tǒng)一組織落實耕地“進(jìn)出平衡”，省級自然資源主管部門會同有關(guān)部門督促檢查。

據(jù)此，占用一般耕地建養(yǎng)殖場的確不涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題，但卻可能涉嫌違法占地，2020年11月“非糧化”意見印發(fā)后繼續(xù)頂風(fēng)這樣干的，將會被整改恢復(fù)成耕地，養(yǎng)殖設(shè)施建了也會被拆除。

綜上，在明律師給想要占地建養(yǎng)殖場的農(nóng)民總結(jié)以下3點注意事項：

1. 未經(jīng)村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道知情、同意絕不可擅自占用一般耕地新建養(yǎng)殖設(shè)施，否則將涉嫌違法占地，養(yǎng)殖場的合法性將沒有保障；

2. 2020年11月“非糧化”意見發(fā)布前的存量占用一般耕地養(yǎng)殖設(shè)施，不應(yīng)被“簡單化”“一刀切”強行統(tǒng)一恢復(fù)成耕地。遇到責(zé)令限期拆除決定等違法占地查處時要及時咨詢專業(yè)律師，爭取將自己的養(yǎng)殖設(shè)施依法保住或取得適當(dāng)?shù)牟鸪a償；

3. 養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)時存在地方政府招商引資、政策鼓勵等行為的，可作為農(nóng)民占地建養(yǎng)殖場“合理性”的有力佐證，農(nóng)民可在相應(yīng)復(fù)議、訴訟中通過“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”的角度主張損失的彌補。

總之，“嚴(yán)格控制”“經(jīng)批準(zhǔn)”并非完全不能建，但也絕不意味著能隨便建。農(nóng)民可得把這里面的“度”掌握好，避免自己辛辛苦苦建造的養(yǎng)殖場剛建成沒幾天就被查處了。

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