《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》-《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》 下載

【來(lái)源：江蘇省檢察院_清風(fēng)苑】

文/陸寶強(qiáng)

江蘇省宿遷市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院

文/趙慶

江蘇省宿遷市人民檢察院

行政違法行為檢察監(jiān)督涉及行政違法確認(rèn)權(quán)問(wèn)題，在缺乏法律依據(jù)的背景下，運(yùn)用好監(jiān)督原則和監(jiān)督條件，有助于檢察機(jī)關(guān)在探索監(jiān)督工作中減少監(jiān)督阻力，明晰監(jiān)督范圍。

一、行為違法行為檢察監(jiān)督的原則

（一）融合監(jiān)督原則

融合監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)融合內(nèi)部各個(gè)檢察部門(mén)職能共同監(jiān)督，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察各司其職、統(tǒng)一對(duì)外，以檢察機(jī)關(guān)整體開(kāi)展監(jiān)督，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為行政違法行為檢察監(jiān)督就只是行政檢察工作。比如刑事檢察部門(mén)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否移送涉嫌犯罪案件；對(duì)決定不起訴的、法院判決免于刑事處罰的、公安機(jī)關(guān)決定撤銷(xiāo)案件的犯罪嫌疑人或者被告人是否需要行政機(jī)關(guān)給予行政處罰的監(jiān)督；刑事案件中犯罪嫌疑人是否存在其他案涉或者關(guān)聯(lián)行政違法行為的監(jiān)督等。民事、行政檢察部門(mén)在開(kāi)展裁判結(jié)果和執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)需要深層次、“穿透式”的監(jiān)督，行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)行政作為或者不作為的監(jiān)督等。因此必須打破檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部壁壘，不能讓內(nèi)部的相對(duì)分工成為對(duì)外監(jiān)督和創(chuàng)新探索的思想障礙。

（二）有限監(jiān)督原則

有限監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，應(yīng)避免對(duì)行政權(quán)和公民權(quán)利的過(guò)度干預(yù)，保持必要的謙抑，限定在合理的范圍內(nèi)，以規(guī)制檢察權(quán)的擴(kuò)張和濫用。近年來(lái)，隨著能動(dòng)檢察理念的提出，有些學(xué)者和檢察實(shí)務(wù)人員認(rèn)為行政違法行為檢察監(jiān)督對(duì)象可以是行政機(jī)關(guān)的一切行政行為，未真正理解能動(dòng)檢察與檢察謙抑性的統(tǒng)一辯證關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督必須堅(jiān)持有限監(jiān)督原則，做到合理界定監(jiān)督范圍、介入條件和監(jiān)督方式，不能回到一般監(jiān)督的思維中，也不能代替行政機(jī)關(guān)或者行政相對(duì)人行使處分權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

（三）對(duì)事監(jiān)督原則

對(duì)事監(jiān)督原則就是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督的對(duì)象只能是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為，不能對(duì)實(shí)施行政行為的工作人員進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)工作人員不能成為行政違法的主體，他們只是行政主體的代表而已。對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為監(jiān)督就是對(duì)行政機(jī)關(guān)所做的“事”的本身監(jiān)督，目的是糾正行政違法行為，完善行政機(jī)關(guān)相關(guān)機(jī)制或者制度。如果檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督同時(shí)也對(duì)“人”的違法違紀(jì)行為開(kāi)展監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)與紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍混同，也會(huì)帶來(lái)更多的監(jiān)督阻力，不利于檢察工作的發(fā)展，也不符合檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督的初衷。

（四）非直接監(jiān)督原則

非直接監(jiān)督原則是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督必須滿足介入的條件，否則不能行使直接監(jiān)督權(quán)。由于行政違法行為檢察監(jiān)督涉及對(duì)行政違法的確認(rèn)，如果在不符合介入條件下開(kāi)展監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)與現(xiàn)行的行政復(fù)議和行政訴訟制度相沖突，造成監(jiān)督結(jié)果與復(fù)議決定、訴訟裁判不一致的情形。可以說(shuō)，這一原則也是有限監(jiān)督原則的延伸。

（五）協(xié)同監(jiān)督原則

所謂協(xié)同監(jiān)督原則是指檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督時(shí)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)黨委監(jiān)督、政府內(nèi)部的司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督和人大監(jiān)督等，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下，爭(zhēng)取各方監(jiān)督主體的支持和理解，減少因無(wú)直接法律依據(jù)開(kāi)展檢察監(jiān)督的阻力、形成各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制的有機(jī)銜接、互動(dòng)，促進(jìn)政府依法行政。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的介入條件

為有效開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督工作，筆者認(rèn)為在遵守上述監(jiān)督原則的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)滿足以下監(jiān)督條件：

（一）行為性質(zhì)條件

行為性質(zhì)條件要求行政違法行為檢察監(jiān)督的行為必須是行政行為。為此，我們應(yīng)注意幾類(lèi)常見(jiàn)的非行政行為，即國(guó)家行為、行政立法、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政過(guò)程行為、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為、信訪辦理行為、行政重復(fù)處理、政府采購(gòu)、假象行政行為、對(duì)行政的司法協(xié)助行為、公安安全等機(jī)關(guān)的刑事司法行為、法律規(guī)定的仲裁行為（民商事仲裁、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁）、政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資行為、學(xué)校自治管理等行為。

（二）監(jiān)督對(duì)象條件

根據(jù)對(duì)事監(jiān)督原則，檢察監(jiān)督行為的對(duì)象只能是行政行為本身，即對(duì)行政機(jī)關(guān)所做的“事”的本身監(jiān)督，不能對(duì)實(shí)施行政行為的工作人員開(kāi)展監(jiān)督。需要注意的是，行政違法行為檢察監(jiān)督對(duì)象也不是必須有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為，比如在委托執(zhí)法中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)委托行政機(jī)關(guān)和受托行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政違法行為都可以開(kāi)展監(jiān)督。

（三）違法程度條件

目前行政相對(duì)人的救濟(jì)渠道和救濟(jì)法律規(guī)范均比較完備，檢察監(jiān)督的目的也是為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和審判機(jī)關(guān)嚴(yán)格司法，不能夾帶任何部門(mén)私利。根據(jù)有限監(jiān)督和非直接監(jiān)督原則，行政違法行為檢察監(jiān)督必須保持必要的謙抑性和謹(jǐn)慎性。行政違法行為的違法程度一般有輕微違法、一般違法和重大違法之分。輕微違法是指行政主體僅在程序上有輕度瑕疵的違法情況。對(duì)于輕微違法，其違法性并不對(duì)行政相對(duì)人的實(shí)際權(quán)利產(chǎn)生影響，在客觀上對(duì)行政管理秩序也無(wú)實(shí)質(zhì)影響，行政機(jī)關(guān)完全可以自行糾正，因此檢察機(jī)關(guān)可以不開(kāi)展檢察監(jiān)督。但對(duì)于一般違法和重大違法，兩者在侵害行政管理秩序等公共利益和損害行政相對(duì)人利益上比較明顯。且從訴訟法上看，對(duì)于一般違法可以被撤銷(xiāo)，對(duì)于重大違法可以被確認(rèn)無(wú)效，因此只有行政違法行為達(dá)到一般違法和重大違法程度的，檢察機(jī)關(guān)才可以開(kāi)展監(jiān)督。

（四）時(shí)間條件

行政違法行為檢察監(jiān)督介入的時(shí)間直接影響了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式和行政違法行為檢察監(jiān)督的合理合法性，通過(guò)借鑒德國(guó)主觀權(quán)利與客觀法理論有助于我們更好理解。

1.從行政相對(duì)人角度看。行政機(jī)關(guān)無(wú)論是根據(jù)行政相對(duì)人主觀權(quán)利請(qǐng)求作出的行政作為或者不作為，還是根據(jù)客觀法要求遵守的行政規(guī)范作出的行政作為或者不作為，只要行政相對(duì)人認(rèn)為損害其權(quán)益的，都可以實(shí)施救濟(jì)權(quán)，即申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。以相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)權(quán)為節(jié)點(diǎn)，如果檢察機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人未窮盡救濟(jì)途徑前就介入監(jiān)督，表現(xiàn)的監(jiān)督方式就是直接監(jiān)督；如果檢察機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人窮盡救濟(jì)途徑后監(jiān)督，表現(xiàn)的監(jiān)督方式就是訴訟監(jiān)督方式或者“穿透式”監(jiān)督。為了維護(hù)我國(guó)司法秩序，筆者認(rèn)為，對(duì)于此類(lèi)行政違法行為的檢察監(jiān)督介入時(shí)間應(yīng)當(dāng)在行政相對(duì)人窮盡救濟(jì)途徑之后，而不能直接監(jiān)督。對(duì)于行政相對(duì)人未采取法定救濟(jì)措施的情形，筆者認(rèn)為，行政相對(duì)人未采取法定救濟(jì)措施主要有兩種情形：一是其不愿意采取法定救濟(jì)方式；二是不符合法定救濟(jì)條件，如過(guò)了復(fù)議申請(qǐng)期限或者起訴期間等。對(duì)于前者，行政相對(duì)人要么接受現(xiàn)實(shí)徹底放棄救濟(jì)，要么尋求其他非法定救濟(jì)途徑的信訪行為。對(duì)于放棄救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵守有限監(jiān)督原則和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定目的，不應(yīng)介入監(jiān)督。對(duì)信訪案件，檢察機(jī)關(guān)亦不應(yīng)介入；對(duì)于后者，如果經(jīng)審查，行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在行政違法行為的，且不監(jiān)督可能會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)監(jiān)督。此外，從類(lèi)案監(jiān)督和黨委政府邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與監(jiān)督來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在不接觸行政相對(duì)人的前提下，可以對(duì)類(lèi)案開(kāi)展直接監(jiān)督。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在受到黨委政府邀請(qǐng)參與相關(guān)案件的，也可以及時(shí)介入。

2.從行政機(jī)關(guān)角度看。如果根據(jù)客觀法要求遵守的行政規(guī)范，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行一定義務(wù)行為的（如移送涉嫌犯罪的行政執(zhí)法案件、對(duì)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作出行政處罰、罰繳分離、由女性工作人員對(duì)女性公民檢查等），此時(shí)如果行政機(jī)關(guān)未履行客觀法規(guī)定的義務(wù)行為，檢察機(jī)關(guān)能否直接介入呢？筆者認(rèn)為，由于未涉及行政相對(duì)人主觀權(quán)利范疇，亦未影響其救濟(jì)權(quán)，因此檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)此類(lèi)情形時(shí)就可以直接介入監(jiān)督。

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